【导读】近期，美国总统拜登正式认领被媒体讲述了两年之久的“拜登经济学”，即主要通过教育、医疗保健和税收等提案以及产业政策，来纠正市场失灵、提振美国经济。在“里根经济学”之后，一个新的“大政府时代”似乎全面到来，也由此引发新一轮”国家计划vs.自由市场“争论。那么，如何理解美式国家计划的回归？这究竟意味着什么？
本文全面梳理美国历史上的国家计划纠葛，指出：美国虽然长期以“自由市场”为标签，但长期存在符合其国情特色的国家计划的思想及实践，并呈现出一种随重大历史危机节律性起伏的特点。
19世纪下半叶的快速工业化及其引发的现代性危机，孕育现代美国国家计划意识形态的若干观念要素；20世纪上半叶的两次世界大战和大萧条，又直接催生美国国家计划实践的高潮；冷战初期美苏对抗之下，美国完成对于自身军事、国防及对外政策事务组织体制的重大改造；20世纪70年代中后期的经济滞胀及与日本的经济竞争，导致当时美国出现再一次的计划争论；如今，面对来自大国竞争，美国再度兴起新一轮国家计划思潮。作者认为，美国国家能力的增强，很大程度上凭借国家力量与社会力量之间的相互合作来实现，这是其显著特性，即国家深嵌于社会之中，依靠各类商业协会、职业社团和基金会等“准国家”力量，协调各种利益群体，实现整体国家目标。
作者的分析，为我们认识美式国家计划，提供了重要视角。不过值得注意的是，这篇文章认为美国强大的国家能力，并不源于联邦政府单方面扩张和集权，而更大程度上源于更多凭借国家与社会的相互合作，理由是美国行政机器长期孱弱、政府专业化水平低，且美国社会大大小小的组织团体具备组织基础。这一观点与多年前学者迈克尔·曼关于美国国家“基础性权力”的分析颇为相似，但实际上有待商榷。事实上，美国联邦政府乃至整个行政系统的规模扩张、权力整合以及行政专业化官僚化，是20世纪以来美国政治最为显著的变化，这一点在美国国内已经讨论颇多。美国国家力量与社会力量的合作固然是一面，但这并不能否定美国国家权力本身自上而下的强化及其对社会广泛渗透与控制的另一面。在这一点上，美国的国家计划可能也并没有那么与众不同，请读者辩证观察。
本文原载《文化纵横》2022年第5期，原题为《“双面国家”：美国历史上的国家计划纠葛》。仅代表作者本人观点，供诸君参考。
近几十年来，无论是对美国本土的市场原教旨主义者，还是不少外国观察家而言，计划——尤其是国家计划——都被视为一个典型的“非美国”事物。美国人反感中央计划，美国的政治经济体制难以实施整体性计划，似乎已成不争的事实。美国建国之初的国家制度设计着眼于权力的分割与制衡，目的是防止出现一个强大的中央集权政府。这一政体结构的基本特征至今都未发生根本性变化，复杂的制衡体系在约束权力的同时，创造出大量否决点，使美国政府较之其他的西方国家，更难以一种系统连贯的方式采取行动。20世纪80年代以来，随着新自由主义潮流的兴起，美国政府将解构行政国家和市场化作为施政的重要方向，特殊利益集团和游说团体在国家政治中的影响力不断上升，加之两党政治极化趋势加剧，联邦政府有效实施中央计划的难度进一步增加。新冠疫情暴发后，美国政府迟迟未能顺利协调制定全国性抗疫政策的困境，更使得“弱计划”形象深入人心。事实上，早在20世纪60年代末，美国政治学家西奥多·洛维便曾犀利地指出：“自由主义政府没有能力计划。计划要求威权式地运用权威，而自由主义却用讨价还价代替了计划。”
不过，洛维所说虽然正确，却也只是道出了部分事实。当我们跳出欧陆式国家主义的计划模板再去审视美国历史，便不难得出这样的结论：美国的政治文化与社会民情中，虽然包含了极为强烈的排斥国家计划的一面，但也长期存在着追求符合其国情特色的计划思想动力及相应的计划实验。这一看似矛盾的现象，背后的机理却并不复杂。工业化时代以来，现代社会所形成的相互依赖性和治理事务的复杂性，要求任何一个国家都必须以某种方式对社会发展做出前瞻性、统筹性和理性的组织、协调与干预，这是国家层级的计划在20世纪成为一场世界性潮流的根本原因，美国同样也不例外。不过，由于自身政治传统中包含了强大的反国家主义倾向，加之国家机器官僚化发展较晚且较不完备，美国国家计划的组织和开展也显示出有别于其他大多数国家的特色。
本文旨在从历史的视角出发，简要勾勒、梳理国家计划在现代美国历史上的思想观念起源和实践演变，并尝试在此基础上，进一步探讨现代美国国家构建的特性与历史节律等问题。
现代美国国家计划潮流的进步主义起源
计划在很大程度上被视作一个20世纪现象。同样，美国直至20世纪上半叶才迎来了社会经济计划的高潮。不过，现代美国国家计划潮流的兴起，事实上有着更为深远的历史渊源。
早在殖民地时期，新英格兰地区某些受基督教共同体精神感召的清教徒领袖，在组织地方社区生活时，就已显露出计划的思想意识端倪。而在内战以前，也有诸如亚历山大·汉密尔顿和辉格党领袖亨利·克莱等政治家，呼吁建立一个强大有为的联邦政府，有计划地推动美国国内的开发建设。这些主张被后世不少倡导国家计划理念的人士视作美国国家计划的某种先声。
然而，直至19世纪末，随着社会失序态势在工业主义的冲击下显露无遗，要求对社会、经济发展实施更具整体性且有计划的组织、协调和干预的呼声，才在美国社会引发广泛反响。这一历史变动趋势在语言层面的反映，便是“计划”（planning）一词自20世纪初起，越来越频繁地出现在美国人的公共生活中。1907年，康涅狄格州的哈特福德建立了全美第一个常设性城市规划委员会；次年，西奥多·罗斯福成为首位在公文中使用“计划”一词的美国总统。美国人不再是仅仅谈论某个具体计划，而开始习惯于将计划视为一种心智、态度和方法。
正是在19、20世纪之交的进步主义时代，构成现代美国国家计划意识形态的三个重要观念支柱开始形成，为此后美国国家计划潮流的兴起奠定了认识论与社会哲学的基础。
其一是关于社会演化的控制论观念。在这一时期，“社会控制”经由莱斯特·沃德和爱德华·罗斯等社会学家的发明、传播，成为美国早期专业化社会科学分析社会组织与工业社会发展的核心概念之一。这些学者向启蒙时代以来盛行于西方社会哲学思想的自然权利话语发起了猛烈攻击，否认社会自发演化的优越性，主张为了克服不受制约的个人主义所导致的种种负面社会效应，进而实现社会团结，有必要由知识精英对社会发展施以超越阶级利益之上的、有意识的指导。
其二是行动主义的国家观念。19世纪末至20世纪初，一群深受德国国家学说影响的职业政治学家和部分怀揣强烈政治改革愿望的公共知识分子，共同改造了美国的“国家”观念。在他们看来，工业主义的冲击很大程度上销蚀了传统美国生活方式的地方性与个人主义根基，基于个人和小共同体形成的自发秩序无力应对现代性危机，已成为显而易见的事实。因此，需要建设一个更加积极有为、负责任甚至全能的国家，来引领美国的社会经济生活朝着更具整体性、协调性的方向发展。这种观念与美国建国之初流行的“最低限度国家”（minimal state）观念显然有很大的不同。联邦政府不再被视为一种必要的恶，相反被视为唯一有能力抗衡富豪统治和实现公善目标的工具。
其三是科学主义的知识观念。德国社会科学史家彼得·瓦格纳曾指出：“促使社会世界可被预测，以面对种种现代不确定性，或是更激进地，为了改善世界，而根据一项宏大计划重塑世界的想法，自社会科学诞生之日起，便始终是其思想传统中的一部分。”这一时期美国社会科学界中不少弘扬科学主义的智识领袖，例如政治学家查尔斯·梅里亚姆、经济学家韦斯利·米切尔和社会学家威廉·奥格本等，都是国家计划理念的倡导者。科学主义以追求效仿自然科学方法进行社会探究为重要特征，在此基础上发展出的宏观量化统计技术和行为主义研究方法，天然地契合了现代国家实施大规模社会工程时所需要的“使统治对象清晰化、简单化”的核心目标，因而成为当时不少人眼中支撑美国国家计划技术可行性和“科学性”的重要依据，成为计划之合法性权威的重要来源。
伴随着社会科学家们越来越频繁的跨界流动，上述思想观念很快扩散到美国社会的其他领域和人群中，社会科学家群体也由此成为现代美国国家计划潮流兴起的思想先导。与此同时，其他一些群体和组织也在发展过程中孕育出颇为强劲的计划偏好与动力，其中最令人瞩目的是商人和工程师两个群体。
与传统经济学所传布的常规智慧不同，美国的部分工商企业和行业领域，事实上对于计划并不十分排斥。企业史家小阿尔弗雷德·钱德勒指出，自19世纪中叶以来，在市场规模急剧扩张、技术创新飞速发展的背景下，美国社会涌现出一批多部门分工、层级化管理的大型工商企业和一个庞大的经营管理者阶层。这一阶层不仅积极追求对企业自身内部组织结构进行优化调整，而且试图通过横向兼并或建立具有协调性质的行业协会，达到减少生产交易成本、加速产品销售的目的。尽管由于反托拉斯法的存在，美国私人企业之间的横向联合受到很大的限制，但不少在行业内占据主导地位的经营管理者都希望突破这一束缚，通过政府支持建立某种全国性的企业联合组织，推进行业内部的协调与合作。
作为19世纪末快速工业化进程中诞生的重要职业群体，许多美国工程师也对计划怀有浓厚兴趣。著名工程师弗雷德里克·泰勒在1911年出版的《科学管理原则》中，生动阐述并总结了他将科学方法和计划手段运用于工厂生产管理的经验。该书在当时流传甚广，受到泰勒学说启发的工程师们于同年创建了泰勒协会，旨在宣传推广科学管理原则。与前文提到的那些社会科学家相似，这些濡染了科学管理学说的工程师们，对于专业知识的社会效用有着十分乐观的信念。他们相信，科学管理和技术治理的手段能够最大程度协调、利用各种不同的经济要素，帮助解决资本主义生产过程中出现的资源浪费和失业等社会问题。
此外，在进步主义时代美国的市政改革、环境保护和城市规划等社会潮流中，我们也都能够清楚地观察到管理主义文化和计划理念在美国社会基层的萌芽。在随后的近半个世纪里，这些治理经验逐渐上升传导至区域和全国层面，而其中积累的大量人员、资源和组织机制，也为20世纪上半叶美国的国家计划实验奠定了重要基础。
第一次世界大战到新政时期美国的国家计划实验
1914年爆发的第一次世界大战是人类历史上第一场完全意义上的总体战争。为了充分动员国家资源和实现战时社会经济的稳定，包括美国在内的各个主要参战国家，在此期间纷纷进行了空前规模的国家计划实验。与欧洲国家相比，美国由于国家机器发育迟滞、行政力量长期孱弱，其国家计划的开展很大程度上需要借用和吸收社会领域业已存在的诸多人力、组织与信息资源方能实现。
战争期间，一百多位经济学家受邀加入联邦政府临时设立的战时机构，领导或参与战争资源统计和物价管控等工作。由于缺少关于可征用船舶数量和运载能力的关键数据，美国在参战之初难以及时有效配置、协调航运资源。为了解决这一紧迫难题，威尔逊政府聘请哈佛大学商学院首任院长埃德温·盖伊和他的专家团队，成立专门的计划统计处，负责收集、分析船舶和物资进出口等方面的重要信息，并提供相关建议。盖伊等人随后又受命组建中央计划统计局，基于各部门提供的数据信息，撰写综合报告，为战争动员核心机构战时工业委员会及相关的私人企业提供咨询服务。
与此同时，“一战”也为美国企业界与政府合作管理国家经济提供了前所未有的契机。早在美国正式参战之前，包括华尔街商人伯纳德·巴鲁克、哈德森汽车公司副总裁霍华德·科芬在内的一些商界人士已积极致力于推动政商合作。他们相信，美国的战争动员要想成功，就必须获得工商界的支持。在这群商界领袖的努力下，联邦政府与美国企业界之间最终合作建立起一套平行交叉的战时经济管理结构，政府动员机构与由各工业部门代表组成的战时服务委员会共同协商，对战争期间美国工业生产、销售和行业规范等一系列问题进行协调与决策。
尽管随着战争的结束，战时工业委员会等动员机构迅速遭到解散，但战时经历还是给美国社会科学界、企业界和政界人士留下了深刻印象。战后，各方积极寻求通过其他方式，在尽可能不扩大联邦政府干预经济权力的前提下，延续“一战”期间的自由合作主义计划模式。共和党政府商务部长赫伯特·胡佛虽然笃信个人主义，但出身工程师且有着丰富企业与政府管理经验的他，对于利用社团组织和专业知识技能的力量建立更加协作有序的美国社会同样抱有强烈期待。在他的大力协调推动下，联邦政府在20世纪20年代与包括国家经济研究局、社会科学研究理事会在内的智库机构和学术联合组织，共同发起了一批具有开创性意义的关于失业、生产浪费及商业周期等社会经济问题的调查研究项目；与此同时，美国商务部推动建立了大量全国性商会组织与职业协会团体，并与后者合作，成功搭建起一系列产业激励与计划机制。这一时期美国的国家计划，因而也呈现出反国家主义与管理主义合流的鲜明特征。
然而，随后降临的大萧条表明，仅仅依靠企业界的自愿性计划协调和政府的信息引导，并不能避免资本主义周期性经济危机的发生。在各界精英严肃反思现行政治经济体制弊端的背景下，一种更具国家主义的国家计划路径，在富兰克林·罗斯福政府执政初期获得了实验的可能：联邦政府在全国社会经济事务中不再仅仅扮演辅助协调者的角色，而是在鼓励行业自愿协商的同时，积极承担起调控工农业产品价格和对全国劳动力市场进行集中监管等干预职能。新政之初通过的两项标志性的复兴法案——《全国工业复兴法》和《农业调整法》——旨在通过国家权力，对资本主义市场经济做出全面综合的调整，这在民主宪政国家的历史上从未有过先例。
与此同时，联邦政府开展国家计划活动的组织制度基础，也在这一时期得到明显扩充与强化。至20世纪30年代中期，美国共有近700座城市设立了专门的计划机构；拥有计划委员会的州的数量则从新政之初仅有的5个，迅速增加至1935年的43个；在联邦政府的推动下，南部、新英格兰和临太平洋西北等地区也很快建立起区域性的综合治理计划机构。在联邦政府内，区域计划专家弗雷德里克·德拉诺和前文提到的倡导国家计划理念的社会科学家梅里亚姆、米切尔三人，在20世纪30年代中后期一度试图将他们领导下的国家资源计划委员会发展成联邦行政部门的“总参谋部”，负责承担汇总协调全国范围内公共工程计划项目，帮助不同层级行政单位建立计划机制，在不同计划部门间充当润滑角色，以及开展独立社会调查研究等多项重要职能。该机构网罗了当时美国社会科学界的大批知识精英，其中甚至还包括了日后被视为“新自由主义教父”的米尔顿·弗里德曼。此外，由梅里亚姆和公共管理专家路易斯·布朗洛、卢瑟·古利克领导的总统行政管理委员会，在1937年向国会递交的联邦行政部门重组提案中，曾提出将计划与财政、人事并立作为现代美国总统权的三大支柱，而国家资源计划委员会则被设计并入新创立的总统行政办公室内，成为总统施展计划权力的中枢机构。不过，由于国会保守势力的反对，该方案最终未能完全实现。
美国国家计划理念的衰落、延续与“双面国家”的形成
第二次世界大战的爆发，使美国再度迎来一轮国家计划的高潮。但与此同时，战争也加剧了新政后期就已表现颇为强烈的、对于政府集权趋势的担忧。到了冷战初期，这种担忧更进一步地演变为对那些看上去“非美国”治理模式的排斥与恐惧。著名经济学家加尔布雷斯在《新工业国》一书中就曾提到：“直到第二次世界大战结束及此后不久，计划都是一个能够让美国人产生些许共鸣的词语”，然而到了冷战时期，这个词却沾染了浓重的意识形态色彩，保守派竭尽所能地贬低计划理念，而自由派也对它避而远之。在20世纪40年代中后期美苏对抗日益加剧的高压政治环境下，许多曾在罗斯福政府内任职过的具有鲜明国家计划偏好的技术专家都遭到了排挤。曾在新政之初领导创建全国经济与社会计划协会的经济学家路易斯·劳文，便于1948年被国会调查委员会指控为潜伏在马歇尔计划设计者中的八名亲共激进分子之一，被迫辞去商务部国际贸易办公室主任职务。事实上，自新政伊始，罗斯福政府内不少倡导国家计划理念的代表人物，尤其是那些缺少政治根基的技术专家，就不断遭受着来自保守派势力的攻讦。罗斯福“智囊团”的核心人物、经济学家塔格威尔就被反对新政的国会议员指责为“赤色分子”，而政治学家梅里亚姆同样被不少人污蔑为罗斯福独裁企图的帮凶，而他领导的国家资源计划委员会也在1943年遭到裁撤。
计划派官员面临的政治压力不仅来自国会保守派，有时也来自行政官僚机构内部的政治斗争。1933年5月《农业调整法》通过后不久，农业部内部就由于在具体计划路径上产生分歧而分裂成了两派。双方矛盾在1935年激化，最终以弗兰克和塔格威尔等东部自由派技术专家被南部农场主利益集团势力排挤出农业部为结局。而新政初期工业计划的领航机构国家复兴管理局在成立短短两年后，也由于迟迟无法平衡内部各股势力的利益诉求，最终陷入四面楚歌的境地，于1935年被裁撤。
新政时期不同利益派别在国家计划组织方式和政府权力限度等关键问题上的激烈竞争，很大程度上削弱了国家计划理念的政治吸引力。它的倡导者们渐渐发现，原本设想的用来支撑国家计划理念的合作理想或官僚自主性话语，似乎在现实政治条件下都难以实现。而自20世纪30年代末起至40年代中期，美国知识界中也出现了越来越多反思、批评国家计划的声音。奥地利经济学家哈耶克在1944年出版的《通往奴役之路》一书中重申了“自发秩序”的优先地位，并对科学主义导致的道德相对主义趋势表达了担忧。他认为计划派人士对于人类理性的自负信念及由此导致的国家计划实践，最终必然会引发政治上的极权主义。该书在美国受到了反对新政的保守派人士的热捧，并在后者的积极运作下迅速畅销，而书中塑造的“政府计划—自由市场”二元对立观念也随之深入人心。该书所反映的新的观念动向与日渐复苏的保守派政治力量相结合，最终导致战后国家计划理念在美国国家政治生活中被边缘化。
上述种种因素使得“计划”“国家计划”在冷战初期沦为美国政治生活中的禁忌语。曾在新政初期被热烈讨论和短暂试验过的、建立在政商合作基础之上的总体性国家计划模式，渐渐在政治上被彻底抛弃。在处理国内社会经济事务时，联邦政府转而更多地在压力集团的推动下，根据不同产业的具体情形，扮演不同程度的补偿性角色。在战后美国经济重现繁荣的新时代背景下，美国国家不再追求对资本主义市场竞争体制进行结构性的干预和改革，而主要通过凯恩斯主义式的财政手段来解决全国性经济问题。
但与此同时，国家计划理念在战后美国的外交、国防等领域，却有着明显延续。可以认为，国家计划理念在相当程度上嵌入到了冷战初期美国“国家安全国家”的构建过程中。杜鲁门和艾森豪威尔政府发动的一系列“权力创制”活动，均指向强化联邦政府对财政、军事、科研、人力等各类国内资源的制度性汲取和动员能力，并且包含了在不同行政、军事部门之间进行集中统筹协调的重要内容。这无疑与新政时期国家计划理念的精神内涵不谋而合。此外，在战后美国的对外政策中，我们一样不时地可以觅见国家计划理念的身影。从人员的连续性来看，不少新政时期的计划派官员，事实上都参与到了战后美国的对外政策——尤其是美国对欧洲、日本和第三世界国家的发展援助政策——的设计过程中。
20世纪中叶联邦政府规模的急剧扩张和国家计划理念在美国国内社会经济治理中的衰落，最终使美国国家逐渐演变成为政治学家斯科罗内克所说的“跛脚巨人”。另一位著名政治学家艾拉·卡兹内尔森同样指出，新政时期开创的现代美国国家形态，就像罗马神雅努斯一样，包含了两副截然不同的面孔：一方面，美国国家拥有几乎不受制约的调动公共资源在国内外追求自由民主霸权的能力；但另一方面，它又时常深陷于利益集团和各种烦琐程序的纠缠之中。至20世纪70年代，在因经济滞胀、对外政策受阻和“水门事件”而引发的社会反思中，持续半个多世纪的国家扩张被越来越多的美国人视为导致现状的罪魁祸首。但事实上，问题的根源并不在于巨型国家本身，而在于国家机器在不断扩张的同时，却被不同利益集团之间的争夺所裹挟，日渐丧失了回应公共利益诉求和实现社会集体性目标的能力。就此而言，20世纪80年代以来兴起的新自由主义浪潮——包括晚近特朗普政府的某些举措——选择将解构管理型国家作为施政重心，在很大程度上乃是一种只见表象、未见“病根”的做法。
美国国家计划的历史节律和美国国家构建的特性
20世纪美国国家计划理念的兴衰，总体上呈现出一种随重大历史危机——或者说美国社会精英群体对于危机的感知——节律性起伏的性状。19世纪下半叶的快速工业化及其引发的现代性危机，孕育了现代美国国家计划意识形态的几项观念要素；而20世纪上半叶的两次世界大战和大萧条，又直接催生出美国国家计划实践的高潮；同样，正是在冷战初期美苏对抗的紧张氛围中，美国国家完成了对于自身军事、国防及对外政策事务组织体制的重大改造。危机与美国国家计划之间的这一共生关系，在20世纪下半叶同样表现得十分明显。20世纪70年代中后期的经济滞胀和与日本之间的经济竞争，直接导致当时美国社会出现了自20世纪30年代以来规模最大的一场计划争论。而到了今天，这种挑战和威胁又转变成了新冠疫情及来自中国的全方位竞争。因此，对于拜登政府上台后所提出的种种计划方案，以及美国社会中正在悄然兴起的新一轮围绕中央计划问题的争论，我们也就不难理解了。
与此同时，从本文稍显繁复的历史梳理中，我们不难发现，美国国家计划潮流的兴起，在诸多层面都得益于美国社会各界力量的参与和推动。这也折射出现代美国国家构建的一项极为重要的特性，即美国国家能力的增强，并不是以联邦政府单方面扩张和集权的方式展开的，而在很大程度上是凭借国家力量与社会力量之间的相互合作得以实现的。这当然一方面与美国国家行政机器长期孱弱，政府专业化、官僚化水平低下有关；另一方面，也是因为美国社会中大大小小的组织团体，在自身发展过程中形成和积攒了足够充分的人员和组织基础，因而有能力支撑美国国家的扩张和计划需求。20世纪美国国家构建因此呈现出所谓的“联系性”（associational）特征，国家深深地嵌入社会之中，依靠各类商业协会、职业社团和基金会等“准国家”力量，凝聚协调众多个体和利益群体，最终追求实现整体性的国家目标。也正是这一特性，使美国的国家计划明显区别于那些依靠国家权力自上而下对社会实施集中化控制和强制榨取的国家计划模式。