摘要：新型农村集体经济是在党的领导下建立的，由一定范围的劳动者共同占有生产资料并联合开展生产经营和分配、在农村经济中起主体和主导作用的公有制经济，是我国公有制为主体的基本经济制度在农村的主要实现形式。新型农村集体经济不同于改革开放前的集体经济以及当前农民自发组织的专业合作经济，也不同于股份制或合作制经济。烟台市2017年起实施的“党支部领办合作社”在形式上属于合作制经济，但在实质上通过把党的领导全面融入农村经济发展，构成了一个比较完整的农村集体经济及其治理体系的雏形，是走向未来高水平、全覆盖的集体经济的有效途径。

关键词：乡村振兴；集体经济；烟台实践；党支部领办合作社

习近平指出：“要把好乡村振兴战略的政治方向，坚持农村土地集体所有制性质，发展新型集体经济，走共同富裕道路。”当前，对于什么是新型农村集体经济、为什么要发展新型农村集体经济、发展新型农村集体经济是不是“走回头路”、新型农村集体经济同改革开放前的集体经济以及当前农民自发组织的专业合作经济有何区别等问题，还需要进一步形成共识。本文在回顾我国集体经济发展历史、考察有关地方经验的基础上，回答关于发展新型农村集体经济的若干理论问题，提出新时代如何在农村巩固公有制主体地位、发展壮大新型农村集体经济的建议。

一、我国农村集体经济的历史由来

农村集体经济是中国共产党领导人民的伟大创造。新中国成立初期，党领导人民在农村实施了农业合作化和集体化的伟大变革。1953年12月，党中央通过了《关于发展农业生产合作社的决议》。1957年底，我国基本实现了高级农业生产合作社化。1958年8月，中央政治局扩大会议通过了《关于在农村建立人民公社的决议》。中央不断调整人民公社的生产经营管理体制，农村集体经济“三级所有、队为基础”的基本制度框架形成，并稳定运行直至80年代初期。改革开放后，农村实行家庭联产承包责任制和“政社分开”，农村政权组织和集体经济组织的职能分开。20世纪80年代，多个中央文件确认，生产队和生产大队“仍然是劳动群众集体所有制的合作经济。它们的管理机构还必须按照国家的计划指导安排某些生产项目，保证完成交售任务，管理集体的土地等基本生产资料和其他公共财产”。80年代后期，乡镇企业在一些经济比较发达的地区兴起，一些地方还成立了农村经济合作社、专业合作社等集体经济组织。进入21世纪以来，随着改革的深入和农村土地流转规模的扩大，农村土地合作社、专业合作社、集体农庄等集体经济组织在一些地方不断发展壮大。

回顾这一历史过程，我们可以得出两个基本结论。第一，农村集体经济不同于小私有者的自愿联合。新中国建立集体经济的过程说明，今天的农村集体经济制度是中国革命和社会主义改造的成果，集体资产主要来源于历史上形成的村社共同体对自然资源的共同占有，以及新中国成立以来在国家支持下集体组织成员长期共同劳动的积累。这就决定了，农村集体经济组织不同于西方私有土地的自愿组合，而是劳动群众共同占有和经营土地等生产资料，是公有制的表现形式，是党领导的社会主义革命和建设的成果。第二，实行家庭联产承包责任制并没有改变农村集体土地所有制。改革开放后，总的趋势是集体经济在农村经济中的地位不断弱化。同时要看到，虽然在这一阶段农村生产资料集体所有制的作用有所弱化，统一经营的优势没有充分发挥出来，但是农村生产资料集体所有制的根基并未改变。家庭联产承包只改变了农村集体经济的经营方式，而没有改变集体经济的性质，不是对集体经济的“解构”。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视发展农村集体所有制经济，农村集体经济组织进入新的发展阶段。习近平明确提出“坚持农村土地集体所有制性质，发展新型集体经济，走共同富裕道路”的要求。2016年4月25日，习近平在安徽凤阳县小岗村主持召开农村改革座谈会，强调“不管怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食产量改下去了，不能把农民利益损害了”。在习近平重要讲话精神的指导下，党的十八大以来，农村集体经济发展取得成效，集体经济“空壳村”数量和占比双增的趋势得到扭转。

二、新型农村集体经济的定义和内涵

明确新型集体经济的定义和内涵，应该从我国的基本经济制度、农业农村自身的特点、当前乡村振兴的需要以及共同富裕的目标出发。我们认为，可以把“新型农村集体经济”定义为：新型农村集体经济是在党的领导下建立的，由一定范围的劳动者共同占有生产资料并联合开展生产经营和分配、在农村经济中起主体和主导作用的公有制经济，是我国公有制为主体的基本经济制度在农村的主要实现形式。这一界定，主要是出于以下几点考虑。

（一）发展新型农村集体经济，必须坚持我国基本经济制度，符合乡村自然特点

农村集体经济组织改革的目标是巩固和发展壮大农村集体经济，充分体现公有制经济在国民经济中的主导作用和主体地位，而不仅仅是“完善农民对集体资产股份赋能”。“赋能”实际的含义是量化到人，这是改革的必要手段，并不是改革的目标。集体经济发展要突出共同富裕的发展方向，在农村集体经济组织职能设置上要最大化保障群众利益，特别是采取一定措施保障贫困群体的利益，实现“小康路上一个不掉队”。发展新型集体经济，不仅表现在集体资产不流失，更表现在集体经济不断发展壮大，影响力控制力不断增强，这类似于在国有企业改革中必须保证公有制的主体地位，保证公有制经济在基础性、战略性行业的影响力和控制力。同时发展新型农村集体经济还要把握农村经济的自然属性。农业生产资料和农村社区具有整体性、不可分割性，在漫长的历史中形成了“一方水土养一方人，一方人管理一方水土”的人地长期结合关系，经济事务和政治事务、社会事务自然融合。这些特点决定了不能把农村土地等自然资源仅仅看作生产要素，单纯以追求经济效率为目标、套用私法概念来对待农村集体经济组织。

（二）新型农村集体经济的根本性质是公有制经济，不能改成其他所有制经济

我国宪法第六条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能、按劳分配的原则。”这一规定十分明确地指出，农村集体经济的性质是社会主义公有制。任何关于农村集体经济改革和发展的主张，都必须符合宪法规定。但是在现实中，有一些关于农村集体经济的主张，虽然使用着“集体经济”的名字，但是实际上背离了公有制经济由劳动者共同占有和经营生产资料等原则。因此，必须要说明清楚，为什么农村集体经济的根本性质是公有制经济。

首先，这是由我国基本国情和历史经验决定的。我国最大的基本国情是人多地少，即使我国城镇化率达到70%的较高水平，依旧会有4亿多人生活在农村，人均耕地面积只有4亩左右，仍然是世界上人地关系最紧张的大国之一。在这种情况下，土地不仅是一种生产资料，更是农村稳定和农民生存的基本保障。如果不受限制地让大资本兼并土地，农业企业从经济效益出发，必然会采取土地密集、资本密集的技术，而不会采取能够大量容纳劳动力的技术，那时候农民就会从现在的农村土地租种者变成单纯的雇佣工人，失去最后的就业保障。因此，在很长一段时间内，我国农村发展的目标都应包括农业发展、农村稳定、生态改善等多个目标，不受限制的土地流转或者实际上削弱或废除土地集体所有制的做法，可能有利于短期的经济效率，但是不利于农村稳定、生态改善等长远目标。

其次，这是由农业发展阶段升级的要求所决定的。即使单纯从农业发展来看，提高农业的组织化程度也是农业自身发展的需要。农业发展阶段升级，必然需要提高农业组织化程度和加强社会化程度。而在人多地少的约束下，要想提高农村组织化程度，就必须坚持集体经济。

再次，这是解决目前农村治理中现实问题的需要。农村不仅是农业生产的场所，也是农民的家园、生态的屏障、文化的载体、乡愁的寄托。如果仅仅从经济功能来设计农村政策，就会忽略甚至妨碍农村其他功能的发挥。当前，虽然国家和城市对农村支持的力度逐年增大，但是在农村基层组织弱化、治理能力不高的情况下，这些支持还不足以高效率地转化为农民的福利和农村持续发展的动力。我国是社会主义国家，土地公有制的本质内涵之一，是确保土地以公有生产资料的形式参与生产，取消土地作为私人财产物的属性，消灭基于土地所有权所产生的剥削行为，建立起“各尽所能，按劳分配”的社会主义分配制度。在公有制土地制度下，任何人都不能通过土地占有不劳而获。一些人提出的放开农村集体土地自由入市、放开宅基地买卖等改革主张，如果由强有力的村集体进行经营，是应该探索的；但如果通过这些改革瓦解村集体经济，实际上导向土地私有化，忽视了土地作为公有生产资料的基本属性，将其当作一般财产物，其结果是将占农民少数的城郊地区农民变成“食利者”，少数人占有集体财产的增值，改变集体所有制的公有制性质，因而是不可行的。

总之，我国是社会主义国家，土地公有制的本质内涵之一是确保土地以公有生产资料的形式参与生产，取消土地作为私人财产物的属性，消灭基于土地所有权所产生的剥削行为，建立起“各尽所能，按劳分配”的社会主义分配制度。在公有制土地制度下，任何人都不能通过占有土地不劳而获。

（三）新型农村集体经济不仅仅是农村集体产权改革之后的“未承包到户的资源性资产”“股份经济合作社”

当前，一种流行的观点是把农业农村部门实行农村集体产权改革之后形成的“未承包到户的资源性资产”以及在此基础上成立的“股份经济合作社”等同于“新型农村集体经济”。这种看法是错误的。

第一，目前的“股份经济合作社”固然是“新型农村集体经济”的一部分，但只是其中一部分，而且在大多数村庄，集体尚未承包出去的土地和资产只占村庄总的土地和资产的一小部分。如果认为把这部分资产确定为“新型农村集体经济”就万事大吉了，那么就体现不出公有制经济的主体作用；即使这部分资产增值了，也不能说发展新型集体经济的任务就完成了。在大多数村庄，这些资产也无法起到发展壮大集体经济和走向共同富裕的作用。如果仅仅把“新型集体经济”停留在已确权的“股份经济合作社”的范围，实际上是做小了公有制经济，而不是发展壮大集体经济。

第二，当前在实行农村集体产权改革方面的一些做法如“确权”“量化到个人”，只是发展集体经济的第一步，确权并不是改革的最终目标，而是为了在产权清晰的基础上把分散的劳动者与生产资料进一步组织起来。如果只停留在第一步，那么是不符合集体经济的特点的，反而容易导致集体经济的弱化和瓦解。这是因为，公有制不是“共有制”，共有资产可以分割到人，也可以转让共有人持有的资产份额，因此共有制经济的实质是私有经济。当前正在实行的集体产权制度改革，不是使农村集体经济组织资产从“共同共有”变成 “按份共有”。“按份共有”即意味着集体的资产可以分割给个人，这是不符合农村集体经济组织作为公有制经济基础的定位的。集体经济组织的资产不能量化到个人处置，其收益由全体成员按成员权平等享有，“生有死灭”，不能继承和买卖。农村集体经济组织不是简单的“个体的集合”，不是合作制那种简单的个体相加，而是公有制基础上按分工分业组织起来的有机整体。

总之，新型农村集体经济是公有制为主体的基本经济制度在农村的载体。这就决定了，新型农村集体经济在农村必须占主体地位，在农村各类经济组织中起主导作用、具有控制力，农村集体经济组织不是单纯的经济组织，客观上还承担着政治、社会、生态等多种职能。农村集体经济组织是农村土地和集体资产的产权主体（出资人），而不仅是管理者、经营者。

（四）农村集体经济组织不同于公司和自发组织的专业合作社

与公司和企业相比，农村集体经济组织的发起和设立的程序不同，关于破产、兼并、重组的规定也不同。农村集体经济组织的公有制性质，是对革命和建设成果的确认，是保障全体农民根本利益和农村稳定发展的物质基础，是社会主义公有制在农村的主要表现形式。集体经济组织包含的土地、生态等资产同农村村社共同体具有天然的融合性、不可分割性。这些特点决定了，农村集体经济组织不能同一般的私有制企业一样可以任意破产、兼并、重组。农村集体经济组织可以依法设立公司、企业，并依法从事经营活动和承担市场风险，但本身不是公司和企业，也不能改制为公司企业。

农村集体产权制度改革中所谓的“股份”只是一种约定俗成的口头表达，同股份制、股份合作制企业的可分割、可流转的“股份”不同。一般意义上的“股”，代表的是资产，持有者有权依法对自己持有的“股”进行处置；但集体产权制度改革中出现的所谓“股”，是指每个成员在集体资产收益中的具体分配份额，因为集体的资产是不可分割给个人的。对于“股”，农村基层作为约定俗成的口头表达问题不大，但在制定政策和法律时应当对此有清晰、规范的表述，否则容易混淆农村集体经济组织的性质。

三、党组织领办合作社，是逐步发展壮大新型集体经济的有效路径

从毛泽东、邓小平到习近平，都强调将来一定要发展壮大集体经济。邓小平指出：“我们总的方向是发展集体经济。实行包产到户的地方，经济的主体现在也还是生产队。这些地方将来会怎么样呢？可以肯定，只要生产发展了，农村的社会分工和商品经济发展了，低水平的集体化就会发展到高水平的集体化，集体经济不巩固的也会巩固起来。关键是发展生产力，要在这方面为集体化的进一步发展创造条件。”2021年由党中央批准出版的《中国共产党简史》也对改革开放之后未进行包产到户、坚持集体经营的村庄给予了充分肯定，指出“农村改革在推进过程中，有些集体经济基础比较扎实的地方，继续实行集体统一经营，改革原来的平均主义分配办法，逐渐向高水平的集体化前进，他们的做法也是符合中央‘宜统则统、宜分则分’精神的”。

当前，发展壮大集体经济已经成为迫切需要，但大多数农村长期处于以分散经营为主的状态，集体经济实力十分薄弱，而在市场经济条件下发展集体经济，又不能通过强迫命令、“归大堆”的方式进行。如何解决这个矛盾呢？山东省烟台市率先探索出的“党支部领办合作社”是在当前条件下切实有效和可行的路径。

2017年以来，烟台市委组织部在落实中央和山东省关于加强农村基层党建的工作中意识到，“村级集体经济‘空壳’，政治就会‘空壳’，党在农村的执政就会‘空壳’。所以发展壮大村级集体经济，不是单纯的经济问题，而是重大的政治问题”，并明确提出“抓集体经济是组织部门的主业，村党支部不带领群众发展集体经济就是失职缺位”。 “党支部领办合作社”是烟台的创新，其含义不同于简单的“党支部书记领办合作社”，也不同于“先有合作社、再把党支部设在合作社上”，而是通过一套完整的制度体系，把党组织的领导全面融入农村经济发展和治理，将党支部的政治优势、组织优势同合作社的经济优势以及群众的能动性相结合，由村级集体经济组织或者由村党支部成员（原则上由党支部书记）代表村集体注册成立农民专业合作社，村集体和群众以集体土地、资金、劳动力等入股，重新把分散的农民组织起来，重新构建村集体与农民群众新的经济联结纽带，重新把碎片化的资源要素整合起来，抱团发展、规模经营，走共同富裕之路。

烟台党支部领办合作社的实质，是在法律上对农村集体经济组织缺乏定位、党组织直接参与经营合作社缺乏依据的情况下，利用党支部成员个人注册农民专业合作社，把本应由法律法规规定的农村集体经济组织承担的职能“嫁接”到党支部领办的专业合作社上。这种合作社形式上是专业合作社，属于合作制经济，还不属于公有制经济，但是实质上是一个比较完整的农村集体经济及其治理体系的雏形，是走向未来高水平、全覆盖的集体经济的有效途径。之所以采取专业合作社方式，是在目前集体经济比较薄弱、缺乏支持集体经济发展的完整法律政策体系的情况下的变通办法。借鉴烟台实践，就是推广烟台“党支部领办合作社”的经验，使其制度化，并且在农村集体经济组织的层面妥善推行。

（一）发展壮大集体经济，前提是在党的领导下实现“人的组织”

农业集体化本质是把农民组织起来，更好地参与市场竞争和实施乡村治理，维护农民利益。农业合作化无论是在东方还是西方，都是农业经济对抗资本冲击、维护农村发展和稳定的途径。唯有无产阶级政党才有能力、有动力承担起领导农民组织起来的责任。烟台市提出一个公式：党的有组织＞资本的有组织＞小农的无组织。党组织只有承担起组织农民的责任，才能充分动员群众走合作化和共同富裕道路，才能确保合作社“姓公不姓私”，真正为最广大农民服务。如果把农村作为城市的附属，主要职能定位于为城市发展提供原料、资金、人才等生产要素，对农村来说，这是一种依附式的发展，没有让农村和农民成为发展的主体；如果不能实现有效组织农民，就不可能很好地结合城市和工商部门的各种要素；如果由资本来组织农民，即便有利于生产要素下乡，但却没有改变分散的农民作为生产要素的弱势地位。因此，唯有党组织领办合作社，才能真正确保农民成为发展的主体，合理分享发展的成果。烟台市“党支部领办合作社”表明，资产固然重要，但更重要、更宝贵的是广大人民群众联合起来，通过共同劳动解放生产力，共同分享发展的成果。因此，同其他类型的合作社相比，党支部领办合作社更加强调以劳动联合为主、资本联合为辅，最大限度吸收群众以劳动力入股。同时，集体占股类似于金股，以确保集体股权持有人在特定事项中能够行使否决权和决策权。

（二）党的领导是集体经济发展壮大的保障

党的组织和制度是保证合作社规范运行的保证。我国历史上农业合作化走过一些弯路，当前专业合作社也存在一些问题，其中一个重要原因是管理粗放、运行不规范，容易产生经营风险甚至化公为私。合作社规范运行要靠制度保障，这个制度就来自党支部的领导，来自党的制度建设延伸到合作社。党的十八大以来，我们党对过去一度盛行的“党政分开”思路进行了纠正，重新强调“东西南北中，党政军民学，党是领导一切的”。党支部领办合作社，就是这一思路在农村的实现。烟台市委组织部牵头出台文件，在合作社注册、经营、分红等各环节，形成科学规范、闭环监管的内部治理体系，把党的制度建设延伸到合作社，确保规范运行；镇街党委对合作社审核把关，对项目科学论证，合作社所有重大事项最后都由党员和村民代表会议表决通过；同时，借鉴党政领导干部的选拔、培养、管理办法，加强对村党支部书记队伍建设。这些都大大规范和提升了合作社的管理能力。

（三）确权的目的不是把集体资产股份化，而是为了更好地实现有机整合

农村坚持公有制主体地位，是我国基本经济制度决定的，是我国人多地少的基本国情决定的，也是维护农村稳定和有效治理的需要所决定的。农业合作化不仅仅是资产资源“物”的合作化，更重要的是“人”的合作化，“物的联合”是手段，“人的联合”是本质和目的。只有解决了“党的领导”的问题，才有条件实现“人的联合”。

按照坚持土地集体所有制的原则，烟台在推进“党支部领办合作社”的过程中，针对农村集体产权制度这一关键问题，并未把确权登记作为改革的终点，而是把明晰产权作为合作化的起点，充分发挥党支部“统”的作用。通过领办合作社，既发挥了集中力量办大事的制度优势，也通过明确的股权设置激发了群众的内生动力；既能把农民组织凝聚起来，又能最大程度调动农民积极性和参与性。与人民公社相比，这是一种螺旋式上升，而不是简单的回归，更不是走回头路。

党支部领办合作社实现了生产关系的变革，即巩固和加强了集体所有制，有利于在更大范围优化配置资源。党支部领办合作社有利于加强土地集约，改善水利、土壤、灌溉、交通等基础条件，延长农村产业链，推进多种经营，有利于从总体上提高集体和群众收入。党支部把群众组织起来后，在群众推动下主动找项目、上项目，撬动了农村大量沉睡的资源，为经济发展注入了活力。

只有坚持土地集体所有制，才能实现农村内部细化分工，实现多种经营。农村要富裕，就必须突破单一农业经济，实现一、二、三产业共同繁荣。而当前城市产业和资本过剩、农村生态资产升值空间大、国际环境要求我国实现内循环为主等现实情况，都为农村一、二、三产业升级提供了很大空间。党支部领办合作社后，打破了以往村集体简单发包租赁、群众单打独斗的低层次、低水平增收模式，通过唤醒沉睡的资源，整合分散的资金，由党支部重新优化配置，既让群众参与到了合作社全产业链增值收益，也使集体经济发展有了源头活水。

（四）在巩固集体经济所有制基础上，可以采取多种具体的经营方式

资本的运动推动了生产力发展，但是也给人类社会带来深重矛盾。农业是弱势产业，如果放任资本呼风唤雨，就一定会把分散的小农冲击得七零八落。这就是今天从印度到巴西、从菲律宾到印度尼西亚等国家实行土地私有制带来的后果，也是从清朝末年到新中国成立之前，官僚资本、工商资本和国际垄断资本进入中国之后，中国农村周而复始地被剥夺、破产的根源。新中国成立后，农村合作化和集体化的历史证明，只有把农村组织起来，才能改变旧中国农业朝不保夕的境地。

进入市场经济阶段之后，小农在资本面前的弱势地位又凸显出来。怎样才能做到既利用资本，又限制和约束资本？唯一的办法就是在党组织领导下把农村组织起来。烟台的党支部领办合作社，之所以要“党支部领办”，就是因为只有在党组织带领下，才能改变农民无组织的状态，既容纳资本进入农村，同时又利用党的组织优势，充分保护农民的利益。例如，从2017年起，北洛汤村开始施行党支部领办合作社。当时，村里的果树已经进入老化期，要改造果树，首先面临的问题是每亩地2—3万元的改造资金，经过多轮谈判，合作社与企业确定了合作的方式：前期投入由企业负责，头3年按每亩1000元标准向流转土地的农户发放生活保障金，第4年挂果产生收益后，按企业65%、集体5%、农户30%的比例分成。待企业收回成本，企业的分成比例下调至55%，集体、农户分成比例分别提高5%。进入丰产期后，每亩地年纯收益在1万元以上，村集体每年可获得收入近10万元，年增加群众收入60万元以上。假如没有党支部领导，无论如何单个农户和企业无法谈成这样的条件。

（五）上级党委政府要为农村集体经济发展创造良好环境

烟台市通过加强领导，营造了有利于合作社发展的政策环境。列宁在《论合作社》中提出了一个重要观点：“在政策上要这样对待合作社，就是不仅使它能一般地、经常地享受一定的优待……贷给合作社的国家资金，应该比贷给私人企业的多些……在经济、财政、银行方面给合作社以种种优惠，这就是我们社会主义国家对组织居民的新原则应该给予的支持。”这一思想至今仍然非常深刻。合作社的本意，就是通过无产阶级政党领导将农民组织起来，抵御自发的市场和资本运动对小农的冲击。因此，政府在经济、财政、银行等政策上支持合作社，是题中应有之义。在我国过去一段时间，之所以农村集体经济发展缓慢、农民从产业发展中获益不够多，同政府支持农业的政策主要集中于面向龙头企业、种田大户，而忽视了对合作社的支持是有关系的。烟台市委和组织部门协调各部门，创造了有利于农村集体经济发展壮大的政策环境，包括对合作社发展进行思想动员、督查督导，帮助合作社进行合理规划布局、选择适宜的产业项目，整合涉农资金支持合作社发展，建立章程统一审核、项目统一论证、分配统一规范、财务统一管理、社务统一公开、文档统一保管等“六统一”机制，帮助合作社防控风险等。

烟台实践表明，新时代农业合作化道路，必须突出党的领导这个核心。只有坚持党的思想领导，才能充分动员群众走合作化和共同富裕道路。只有坚持党的政治领导，才能确保合作社“姓公不姓私”，真正为最广大农民利益服务。只有坚持党的组织领导，才能赋予农民和农村强有力的组织、规范的制度保障，确保合作社发展行稳致远。从这个意义上说，党组织领办合作社是发展新型集体经济的必由之路。

（作者单位：国务院发展研究中心中国国际发展知识中心）