【导读】今年上半年，东莞GDP增速跌至全省倒数第一。东莞失速意味着“世界工厂”这一增长模式在如今的外贸环境下遭遇困境，产业升级已迫在眉睫。

发展新兴产业和产业升级的任务，在微观上终究要落到具体的人身上，产业升级意味着工人技能水平也得升级。但本文指出，工人技能水平较低已成为产业升级的重要制约。在“世界工厂”发展模式下，工厂生产低附加值产品，以低价作为卖点，工人不需要专业技能，我们在技能培训上也缺乏投入。这导致当前的劳动力市场上，高技能工人出现结构性短缺，企业就算想“升级”，想引入高技术设备、发展高附加值产业，也缺少高技能劳动力。

技术形成是一个复杂的政治经济过程。文章回顾了中国在不同产业发展阶段的人力资源策略，并指出，当前我国由政府主导的技能形成体系在提升工人技能上存在三个局限，难以解决“技工荒”，必须引入一定程度的市场机制来纠偏，才能促进技能供需平衡和高质量发展。作者提出多个切实可行的对策建议，强调未来制定技能政策时，也应确立市场导向和需求驱动的原则，根据产业升级的规律和技术进步的趋势，建设职业教育和技能供给体系。

本文原载《文化纵横》2023年第6期，原题为《技能升级如何匹配产业升级？——从国家主导到面向企业需求》，仅代表作者观点，供读者参考。

2023年上半年的经济增长数据显示，在全国24个GDP超过万亿的城市中，东莞的增速只有1.5%，在广东省内更是被5.0%的平均值拉开差距。作为世界工厂的原型，东莞增长失速意味着出口导向型工业化所内生的盛衰转换周期仍然支配着劳动密集型产业的发展，即旧的比较优势丧失时，如果不能通过产业升级形成新的比较优势，经济增长就会放缓，并且面临落入中等收入陷阱的风险。从这个意义上说，东莞面临的困境几乎是“世界工厂”发展模式必然要经历的一个阶段，也可以视为一个转折点，预示着要为经济增长寻找新的动力和方向。

经济转型的人力资本意涵

全球价值链研究将制造业的转型升级定义为生产活动从“低附加值向高附加值移动”，这可以从多个方面来理解，比如转向生产更精密的或更高质量的产品（产品升级）、通过生产重组或引入新技术来提升效率（过程升级），或者从代工生产转向打造品牌（功能升级）。这些不同类型的升级策略围绕企业“提质降本增效”的经营目标展开，它是重新获取经济增长动能的重要抓手。但仅有“物”的因素是不够的，因为“人”的因素同样重要，人力资本提升在产业升级过程中也发挥着重要的作用。

从人的因素看，中国的经济转型实质上是指增长的源泉从人口红利转向人力资本红利，而凝结在工人身上的技术技能的变迁是核心要素。在人口红利时代，企业注重以价格为基础的市场竞争，广泛应用“去技能化”的生产技术，产品和服务的技术含量较低，对工人的技能要求也是如此，导致生产效率和工资率都不高。由于企业对工人进行技能培训的意愿不足，内外部劳动力市场出现结构性技能短缺，这又制约了企业应用新技术、引进先进设备的积极性。

因此，制造业的转型升级就是要打破企业发展的“低技能均衡”，走向“高技能均衡”，使企业依赖高技术工人来提升产品质量和生产效率，扩大市场份额，获取高附加值，并且积极投资工人的技能提升。英国、日本等发达工业国家的转型经验表明，以价格而不是质量为基础的竞争不可能实现持续的繁荣，只有依靠高技能、高附加值才能保持竞争优势，而职业教育培训制度被看作英国、日本摆脱低技能均衡，进入高技能均衡状态的基本途径。

当前中国经济已经依靠“世界工厂”模式完成了工业化的第一阶段，正在向高质量发展迈进，在这个转型过程中，人力资本应该如何同频共振是本文关注的主题。很多研究者都认为技能的获得与投资是一个国家经济成长的引擎，可以带来良好的经济表现。美国经济学家西奥多·舒尔茨在1960年便强调对教育的投资可以提高个人的生产力，借由知识与技能的传递也能够使得工作更有效率，最后可以提升GDP。

在助推技术变革之外，人力资本也是一个经济体物质资本投资额的重要决定因素，因为人力资本水平高，机器设备的使用效率就高，投资回报率就高。从这个意义上说，中国的产业升级不仅体现在生产设备和管理技术的升级，更要让工人实现技能升级，这样才能促进高技能均衡的经济增长。

但是提升工人的技能，无论是个体的还是整体的，都不是一件易事，因为从理论上说技能的供求是一个复杂的政治经济学过程，包含了谁需要技能形成、谁提供技能形成、谁投资技能形成等多个面向，而政府、企业和个人都是利益相关方，发挥不同的功能并进行博弈。

技能供求的政治经济学

劳动力市场的技能供求跟经济增长模式、产业结构以及生产技术等因素紧密连接，不同的国家和企业在不同的发展阶段往往采取不同的人力资本策略，简单来说可以分为供给驱动和需求驱动两种类型。从“谁需要技能形成”的角度看，企业和政府的关注点有所区别：对企业来说，技能是生产成本的重要组成部分，低成本竞争策略会弱化企业的技能需求，因而通过“去技能化”来控制生产过程符合其根本利益；而对政府来说，教育培训具有公共物品性质，政府作为公共利益的代表，需要根据经济发展规划对人力资源需求做出预测，并提前培训出一定数量的人才储备。

历史发展经验也验证了这种差别。在英美等自由市场经济模式下，福特制生产方式盛行，大规模的标准化流水线将复杂的生产过程分解成不同工人分别承担的简单任务，工人技能的价值被弱化，企业没有必要投入资源去培训工人的专业技能，其结果是劳动力市场出现技能短缺。而在发展型国家，政府将职业教育培训视为一种经济手段，通过大量投资中小学教育为出口导向型制造业增加（半）熟练工人的供应，创造了“东亚奇迹”。此外，政府还通过产业和贸易政策来影响企业的技能需求，特别是在决定向高附加值产业发展时，东亚发展型国家也在决定劳动力需要哪些技能。‍‍‍

就技能供给而言，人力资本理论认为学校教育和企业培训都是重要的技能形成途径，这两者是互补关系，因为某些技能的发展既要求有专门教育又要求有工作经验，职业教育是由学校提供，而工作经验是在企业获得。在职业学校中，作为准工人的学生学习通用型知识和一般性技能，为进入职业阶段做好准备；在工作场所，工人们通过“干中学”（在职培训）来积累经验，掌握专用性技能，并提高使用技能的熟练程度。这两种方式都能积累人力资本，其中教育投资产生内在效应，为技能形成提供基础，而“干中学”（在职培训）产生外在效应，往往是直接形成技能的主要途径。‍‍‍

无论是教育投资还是“干中学”，都需要一定数量和质量的资源投入来间接或直接影响技能形成。在国家主导的技能形成体系下，政府通过各类职业学校来提供技能培训，公共财政是主要的投资来源；而“干中学”主要是由企业和工人来分担技能培训的成本。由于提升工人的技能是一项成本不菲的投资行为，且存在“政府失灵”和“市场失灵”的风险，因此国家和企业会基于制度逻辑和历史脉络的不同而采取不同的技能形成政策。在自由市场经济条件下，企业基于控制劳动过程和避免“外部性”的考虑，而更倾向于不投资工人的技能提升；而协调市场经济体和东亚的发展型国家更注重发挥政府、行业协会和工会的作用来增加技能供给。

进一步来说，国家和企业对教育培训的投资与不同发展阶段对工人技能需求的变化密切相关。研究东亚劳动关系和就业制度的一些学者建立了一个两阶段模型，来解释人力资本与经济增长之间的联系：在工业化的初期，发展中国家利用低工资和弱工会等“比较优势”来吸引初始投资发展劳动密集型加工业，在一定时期内创造快速增长；但是随着经济发展到一定阶段，劳动力市场发生变化，人口红利消失，工资面临上涨的压力,这些要素条件的改变导致经济失去最初的“比较优势”。‍‍‍

在这样的情况下，国家原则上可以采取两种应对措施：其一是通过限制工资、压制工会和集体谈判等手段试图维持低工资、弱工会的比较优势；其二是适应劳动力市场的变化，将工资与生产率挂钩，通过投资教育和培训来提升工人的技能，形成高技能均衡的良性循环，即企业依靠工人的技能来增加生产的附加值，提高利润，进而向工人支付更高的工资。‍‍‍

由于公共教育本身并不能保证投资升级到更高附加值的生产，企业必须要加大培训力度，提升绩效工资，采用灵活的工作组织形式，让工人更多地参与到高附加值的生产中来；而政府要为企业内部培训提供激励措施，如设立培训基金，并引入以生产率为导向的工资政策。企业和政府以提升工人技能为中心的人力资本策略是相辅相成的，能够为经济进一步增长创造条件。

产业升级中的技能供求重构

支撑中国经济奇迹的“人口红利”有必要从工人技能的角度重新诠释，这样才能为下一阶段的高质量发展挖掘新的人力资本红利奠定理论和实践基础。“人口红利”的技能特征是指，劳动密集型加工制造业仅要求农民工具备最初级的教育来完成简单的操作工作；而泰勒制生产管理把去技能化发挥到极致，工人在流水线上只需要快速重复单一的动作。

出口制造业如此之低的技能需求传导到政府端的政策结果，就是发展义务教育和中等职业教育。从发展型技能形成的视角来看，这两者是匹配的，因为农民工的学历以初中为主，且大都没有经历过专门的技能培训，他们往往是通过“边干边学”“拜师傅”“朋友教”等方式获得与工作相关的技能。由此可见，中国经济奇迹的人力资源支撑在于不同层面的改革措施创造了一支接受过初等教育和培训，且具有高度纪律性的劳动力大军，满足了企业低附加值产品生产的技能需求。

但是，以东莞为典型的“世界工厂”发展模式正遭遇发展的瓶颈，其中的关键是要素投入显著增加，工资成本提高。此外，来自新兴工业国家日益激励的市场竞争和发达工业国家贸易保护主义的抬头，加剧了出口型制造业面临的压力。在这样的情况下，制造业要走高质量发展之路，必须抓住新工业革命的技术窗口，推动生产过程的自动化、信息化和数字化来提高劳动生产率。

当企业开始技术改造，引入更多的自动化设备时，对掌握相应技能的新技术工人的需求就会持续增加，否则新设备的利用率和生产率无法最大化。从这个意义上说，提升工人的人力资本不仅是重要的增长源泉，而且也是推动创新和提高生产率的必要条件。但是，如果教育培训制度没有培养足够合格的劳动力以满足企业新产生的技能需求，而企业也对人力资本对经济增长的重要性缺乏正确的认识，就会反过来制约政府和企业推动产业转型升级的成效。因此，在经济转型时期，国家和市场都需要释放出激励提升工人技能的正确信号。

以智能制造行业为例，过去几年政府制定了一系列产业政策来促进传统制造业技术改造，企业生产管理的自动化、信息化和数字化程度不断提升，其人力资本意涵是先进的机器设备需要更高技术技能的工程师来看管照料。在此背景下，笔者从谁需要技能形成、谁提供技能形成和谁投资技能形成三个层面来介绍智能制造工程师的技能形成模式，并根据实践效果来评价国家和市场的角色分工与执行成效。 

（一）技能需求

中国制造业的技术升级路线是自动化与数字化相结合，并以机器人的大规模应用为基础。根据国际机器人联合会的统计数据，截至2022年，中国的工业机器人保有量已经超过135万台，尤其是汽车、3C电子等支柱产业的自动化程度大大提升，使得企业对掌握工业机器人及非标自动化技能的应用工程师的需求也不断扩大。人社部发布的2022年第二季度“最缺工”职业排行，工业机器人系统操作与运维员的缺口最突出。

劳动力市场的紧缺状态传导到企业的结果是用工成本增加，目前机器人调试工程师的起步薪资达到8000元/月，从工资水平来看，这个岗位算是制造业为数不多的好工作。作为一个增量市场，它对政府、企业都发出了激励信号，成规模地培养机器人应用工程师对产业转型升级、企业降本增效、工人技能和工资提升都有积极作用，能创造经济和社会效益的双赢。 

（二）技能供应

企业是技能需求的直接感受者，管理层在决定引入自动化生产设备的同时就必须考虑到人力资源的匹配，因而会挑选一部分现有员工进行内部培训，使他们转型成为机器人工程师，负责新建自动化生产线或工作站的日常运维。但是有机会接受在职培训的工人是少数，且存在培训完上岗没多久就离职的问题，这对企业来说是一笔损失，因此企业更倾向于从劳动力市场直接招聘经验丰富、技术成熟的工程师。这又加剧了企业间的“挖角”竞争，导致工资成本上升。

单靠企业提供的转岗培训无法保质保量地实现提升工人技能的目标，政府的介入就必不可少，通过建立现代技能体系使教育培训政策与经济产业政策相勾连，确保劳动力市场上足够的技能供应，这样才能支撑制造业转型升级。中高等职业院校是当前国家培训新技术工人的重要载体，2015年教育部在高等职业教育目录里设置了“工业机器人技术”专业，到2017年，预计已有300多所高职院校开设该专业，每年大约培养3.3万毕业生。

在技能标准建设方面，人社部2019年将工业机器人系统运维员和系统操作员确认为新职业，并于2020年制定发布相应的国家职业技能标准，教育部也推出“1+X工业机器人操作与运维职业技能等级证书”，为工业机器人领域的职业教育和技能培训提供指引。此外，各级政府部门还积极组织技能大赛，通过赛教融通、以赛促学来提升职业学校的教学水平和学生的技术能力。

政府把发展中高职乃至职业本科教育，以及建设资格证书制度作为技能形成体系的主要内容，这符合人力资本研究的理论假设，因为教育程度和技能等级确实在一定程度上反映了工人的工作能力，并体现在人力资本价格上。‍‍‍‍

（三）技能投资

投资是形成人力资本最为重要的渠道，但谁来承担技能投资的主体责任，企业和政府会因为不同的制度逻辑和发展阶段而有不同的表现。劳动密集型制造企业采取去技能化的低成本竞争策略，倾向于不投资工人的技能形成。这种路径依赖导致企业在技术升级中即使产生大量的技能需求，管理者投资工人技能的积极性也不高，只会小规模、选拔性地开展内部转岗培训，将其作为一种工作福利。

另外，政府的公共财政是支持职业教育发展的主要渠道，现行的制度是职业教育实行以政府投入为主、受教育者合理分担、其他多种渠道筹措经费的投入机制。在“十三五”期间职业教育经费总投入近2.4万亿元，其中中央和地方的财政性经费总投入超过1.8万亿元，占比78%。这表明改革以来逐渐成形的国家主导的技能形成体系进一步深化，与职业教育相关的公共财政制度已经成为技能形成体系的重要制度框架之一。

上文从技能需求、技能供应和技能投资三个方面，描绘了在制造业转型升级过程中技能形成体系重构的主要特征，它带有明显的国家主导的色彩，符合发展型政府通过产业和贸易政策，既控制市场上技术劳动力的供应，也控制企业对技术技能的需求的内在逻辑。但是在实际运行中，这一套技能体制能否运作顺畅呢？笔者基于长期的田野调查和行动研究，发现国家主导的提升工人技能的实践路径存在多方面的问题，成为提升工人技能的结构性障碍。

国家主导技能供给的局限、成因及其应对

尽管开设工业机器人相关专业的中高职学校越来越多，但智能制造上下游企业对工程师的需求缺口仍然很大，这种供求矛盾仍然存在的根本原因在于职业教育的教育面向和职业面向相互分割，导致政府、企业和工人三方的利益无法精准匹配。具体来说就是职业学校偏重于教育属性，只需要对教育部门负责，学生也以升学获得更高的文凭为学习方向；而企业从商业利益出发，投资教育培训的回报比较低。

笔者从技能标准、技能养成和技能投资三个层面，来阐述政府主导的技能形成体系在实际运行中存在的问题。首先，政府部门为自动化工程师制定了技能等级和资格证书制度，作为职业学校培养人和企业用人的指引和标准。但企业在实际招聘中，更看重学生的应用能力，到岗即上岗，而不管有没有技能证书，更不会把这些证书纳入薪酬考核体系中。  

其次，职业学校强调要走产教融合之路，但学校和企业融合的通道并不顺畅，表现在以下几点：第一是学校老师没有企业的项目经验，而有经验的工程师很难成为学校的老师，各种硬性的体制门槛难以跨越，导致学校上课以书本理论为主，实操性不够；第二是学校的教学设备是专门为教学和比赛而设计的，更新换代的速度慢，跟企业实际用于生产的设备差异大，而且学校的设备往往只在授课期间使用，且只有少数参加技能大赛的学生才会有多一点机会使用；第三是职业教育的文凭导向在加重，特别是高职院校的学生热衷于“专升本”，并不以成长为企业工程师为职业目标，专业流失率特别高。

最后，政府近些年加大对职业教育培训的投入，但由于技能投资的渠道单一，过度依赖公办学校体系，在一定程度上产生了内部性，即学校以上级教育部门的任务指标为导向，忽略了职业教育的职业属性，导致企业无法参与利益分配，缺乏推动产教融合的积极性。

鉴于以上几点，笔者认为政府主导的以中高等职业学校为主体的自动化工程师技能形成体系很难发挥预期的功能，因为职业学校培养的学生能力跟企业实际的岗位要求有不小差距，企业仍然需要提供岗前培训，并让他们在之后的实际项目中积累经验。笔者的调研发现，工人更愿意去机器人集成企业工作，因为能在不同的自动化项目上学习新的知识和技能，这是自我能力提升的最好途径。由此可见，工人往往是通过自我学习和投资来成长为自动化工程师。

这种明显的自由主义技能形成模式表明，尽管政府一直在积极推动职业教育改革，但企业并不能从产教融合中收益太多，导致表面上是国家和企业共同投资技能培训的模式在实际运行中变成了主要靠工人自己承担成本和风险。出现这一问题的根本原因在于，政府主导的技能形成体系与产业需求匹配度不高，导致职业学校、学生和用人企业等利益主体各自的痛点问题无法解决。

产教融合效果不彰是因为企业追求的是效率和利润，学校履行的是政府的公共职能，让企业去承担办学的主体责任，或者让学校从学生身上获取太多的利益，都会导致功能错位，滋生各种问题。因此，要解决产教融合政府“雷声大”，企业“雨点小”的问题，需要在产教之间架起沟通的桥梁，通过机制创新来弥合各自存在的制度性障碍，在产业需求和职业教育之间搭建专业化、垂直型的高技能劳动力市场。

笔者今年试验了一个自动化工程师技能形成的行动研究项目，在一家政府投资建设的智能制造实训基地开展学徒制培训，为自动化相关专业的毕业生提供为期三个月的技能培训课程，授课老师来自企业，有多年工程师经验，实训的机器设备也是企业实际使用的。在考核合格后，学员会被安排到不同企业工作，积累不同的项目经验，在“干中学”来获得技能提升，为成长为成熟的工程师打下基础。

这一行动研究发现实训基地可以作为产教融合的桥梁，承担把学校学生转化成企业技能人才的功能。对企业来说，学徒制项目培训筛选出一批技能合格的助理工程师，他们受到学徒协议的约束，在职稳定性强，通过一两年的项目训练，企业可以把优秀的人才留下。因为人才需求问题得到解决，企业愿意为学徒培训支付一定的费用，这就减少了学员的支出，也为实训基地的可持续运作增加资金。在此之外，如果政府能够用培训券的方式为学徒和实训基地提供补贴，双方的成本就能进一步降低，促进自动化工程师的数量批量增加。

由此可见，理想的学徒制培训需要有一个成本分担的“投资包”，比如由学徒支付三分之一的学费进入市场化运作的实训基地接受技能培训，待学成毕业后，企业招聘面试，录用后支付另外三分之一的学费给实训基地。如果企业认为学徒技能不合格，实训基地也要自己承担培训质量差的损失。待学徒通过试用期转正后，政府部门支付最后的三分之一学费。这样就能实现学徒、企业和国家分担成本。笔者认为这种以公共实训基地为平台、市场化运作的学徒制培训，可以做到衔接产教，解决痛点，分担成本，共享利益，有助于解决产业升级中技能形成的关键难题。

结论

中国在发展劳动密集型产业以及推动产业转型升级这两个不同的工业化阶段实施的人力资源策略，体现了发展型国家建立技能形成体系的制度逻辑：第一阶段，为发展劳动密集型制造业，政府通过普及中小学义务教育来增强劳动力市场的受教育水平和通用型技能，为去技能化的生产过程提供大量的廉价劳动力。这是中国打造“世界工厂”，创造经济奇迹的源动力。在这一阶段，企业对工人的数量要求大于质量。

第二阶段，即在经济增长转向技术和资本密集型产业时，基础教育和通用性技能远远不能适应生产技术的革新，企业需要提升工人的专业教育水平和专门技能，这样才能发挥全要素生产率。这是在经济转型时期获取新增长动能的落脚点。因此，政府为应对新出现的技能需求而采取多种政策措施来扩大技能供应、增加技能投资的努力，正是发展型技能形成理论的应有之义。

但是，笔者的行动研究表明，仅有国家主导的技能形成体系并不能很好地发挥作用来提升劳动力市场上工人的技能，这表明既定的政策目标如果难以在企业层面有效地实现，“技工荒”的老问题会一直存在。技能政策的执行并不如理论上说的那样有效反映政府失灵问题。究其原因，笔者认为至少包含三个层面：其一是国家主导的技能形成体系产生一定程度的内部性，导致宏观层面的政策目标在执行过程中窄化为不同部门或组织的绩效任务乃至自身利益；其二是政府对市场需求的回应主要体现在宏观政策上，指向不精准，操作难度大，导致有效性不足；其三是国家主导的技能供给方式的单一性、滞后性与技能需求的复杂性、时效性产生矛盾，导致供给效率低下，质量评估困难。

以上三个方面的问题，是国家主导的技能形成体系的固有局限，仅靠内部的制度调整和措施完善无法根治，必须由一定程度的市场作用来纠偏，才能促进技能供给与需求的平衡和高质量发展。具体来说，一方面，公办职业教育是国家技能形成体系的主体，承接了绝大部分的政府投资，但其内部性也非常明显，容易陷入就教育论教育的窠臼，教育主管部门的考核指标成为职业教育发展的指挥棒，并在此逻辑上形成利益集团，这在很大程度上跟经济政策目标不匹配。对此，应该发挥市场的作用，让不同的市场主体，特别是高质量、专业化的培训机构、实训中心参与技能形成体系的建设，并获得一定比例的政府投资，这样才能拓宽渠道，促进竞争、提升质量。

另一方面，产业和企业需求是最显著的劳动力市场信号，政府在制定技能政策时要确立需求驱动的原则，根据产业升级的规律和技术进步的趋势来研判高技能工人的类型、标准和数量，充分、及时和精准地掌握信息，推动教育培训机构对市场需求做出灵活的反应和调整。同时，政府要通过法律和经济手段来创造良好的制度环境，促进企业、工会、职业学校、培训机构、实训中心以及个人等利益相关者的参与，特别是调动企业的积极性和主动性，让企业享受到提升工人技能的红利，以及保障企业进行技能投资的利益回报，这样才能让需求驱动供给，形成良性循环。

总的来说，在经济转型时期，中国要构建责任分担的技能形成体系，以政府的服务职能在产业与教育之间架起沟通的桥梁，通过机制创新来弥合各自存在的制度性障碍，构建以企业需求为导向的技能形成体制，这样才能更好地实现“以教育培养人，以产业成就人”的目标。

本文原载《文化纵横》2023年第6期，原题为《技能升级如何匹配产业升级？——从国家主导到面向企业需求》。文章仅代表作者观点，供读者参考。