上海6000多万平方米的土地是如何积压的？

　　从1995年到2005年，十一年中上海房地产开发企业一共购置了7300万平方米土地，完成土地开发面积4400万平方米(引自《中国统计年鉴》)。然而，这十一年房地产开发企业购置的土地面积只是1990年到1994年五年间房地产开发企业（包括90年代前期外商投资房地产开发企业）得地面积的79%——前五年的得地面积约9200万平方米——截止到1994年，上海市政府共向社会出让土地面积9907.34万平方米，其中非成片开发地块上的工业用地出让663万平方米，工业用地出让对象是非房地产企业。（数据来源：年鉴类刊物——《上海市房地产市场》，上海市土地使用制度改革领导小组办公室、上海市统计局编）。

　　1995年这一年，上海房地产企业的待开发土地面积足足有6521.7万平方米（建设部网站《1995年各地区土地开发情况表》）！是后十年购买土地总面积的94%。所以，即使上海房地产开发企业在这后十年中把完成开发的土地全都转卖出去、并且没有把未开发土地转卖到非房地产业系统，那么到2005年，房地产业未开发的土地面积也足有9000多万平方米：1995年待开发6522万平方米，后十年间购置6900万平方米，共计13422万平方米，减去1996年~2005年 开发的3600万平方米、2005年正开发面积估算600万平方米，差数是9222万平方米。

　　上海在90年代前期有多少房地产企业？这些房地产企业对土地的吸容力怎么会那么大？

　　1992年，有着11812户工业企业、其中大中型企业678户（1990年数据）的上海第一波“房地产热” 开始涌现，随之大量的房地产公司包括各种企事业单位的房地产公司一下冒了出来，这一年上海的房地产开发企业就有849家，1993年增加了67.8%，达到1425家：本市1000家（增加424家）、中央部属单位和外省市在沪组建公司217家（增加167家）、外商投资企业208家。1425家房地产开发公司中包括专门为受让批租土地而成立的195家公司。这195家公司中，纯粹中资的仅25家，外商独资52家，中外合资118家。另外，为配合外商投资建设内销商品房，1993年还成立了外商投资城市建设综合开发公司20家。自此，上海全城卷入了房地产大潮（资料来源：《上海市房地产市场（94）》P25）。

　　巨量的土地积压在房地产业，主要是积压那些专为受让批租土地而成立的公司，特别是积压在由上海市人民政府批准、在浦东新区成立的以各开发区名称冠名的公司。

　　上海市人民政府批准成立这些开发公司，就是为了让这些公司承让政府出让的土地使用权然后再把土地使用权转让出去——政府自己不能做土地买卖，要与国际接轨的政府就成立“开发公司”，让这些开发公司代替政府做买卖。而土地要从政府手里移交到“政府的公司”手里，是通过“空转土地使用权”。

　　所谓“空转”，是指政府没有拿出一分货币而是以一张“空转”的支票作为对土地的投资，土地因为政府的“投资”有了价值；开发公司则没有交纳一分货币而“空转”到了成片的、被注入价值了的待开发的土地。在浦东，“土地使用权出让的地块可以是已经完成市政设施的土地，也可以是成片待开发的土地”（见《上海市浦东新区土地管理若干规定》，1990年9月10日发布），政府把土地使用权出让给这些公司，由这些公司来经营“从生地到熟地”的土地开发，并授予这些公司能将土地使用权转让（包括赠与、出售和交换）、抵押、出租的权利。

　　到1995年，浦东各开发公司累计受让的“空转”土地面积是6324万平方米（引自《土地空转，滚动开发》，前浦东新区建设局局长助理、前浦东新区建设和交通委员会副主任马淑燕撰文http://www.spred.net/all/e-book/2000/2000-5/snhg_detail.htm），占浦东出让地块总面积8673万平方米（包括内、外销）的73%。占全市出让地块总面积11111万平方米（包括内、外销）的57%；累计开发土地面积（即生地变熟地）3079万平方米，累计转让土地面积2100万平方米（数据来源：《上海市房地产市场（96）》P49，但《上海房地产志》提供的累计转让土地面积数据有所不同，《上海房地产志》提供的数据是：到1995年为止，浦东各开发公司的累计转让土地面积是1814.69万平方米，该数据可能扣除了从开发商中“回收”的土地面积）。

　　从土地“空转”得来到土地“转让”出去，这期间的回报是实在和丰厚的。

　　先看开发成本：

　　1991年，上海市统一征用农业用地的土地开发成本是每亩26.3万元，包括动迁和劳动力安置费用（此费用占29.3%），折合每平方米土地开发成本是394.5元，（数据来源：《上海市房地产市场（92）P124》）。

　　再看得地成本：

　　虽然开发公司以“资金空转”得到了使用权，但等到土地产生了转让收入时是需要归还政府“空转资金投入”的（起码理论上需要），那么政府的“空转资金投入”是多少呢？在重点开发公司受让的6159万平方米土地上，政府注入的“空转资金”是63.1亿人民币（引自《土地空转，滚动开发》，前浦东新区建设局局长助理、前浦东新区建设和交通委员会副主任马淑燕撰文），这也就是90年代初政府“赋予”这些征用来的土地的价值，这些价值是人为赋予的，但却是实在的，这便是这些公司当从“转让”上取得收入时要归还政府的真金白银，也就是政府对这些“政府公司”延期收取的土地使用权出让金的价格。这价格换算为单价是平均每平方米102元，每亩6.8万元。

　　上世纪90年代前期，浦东各“市政府批准成立的开发公司”其开发土地的成本加上受让土地的支出（得地成本）是平均每平方米497元（计算式：395+102=497）。

　　那么转让价格是多少呢？

　　1994年上半年，陆家嘴金融中心的熟地转让价是500~600美元/m2，陆家嘴其他地区熟地转让价是300~400美元/m2；金桥出口加工区工业用地的熟地转让价是50年使用期118美元/m2，30年使用期104美元/m2，生活区用地的楼面价是200~250美元/m2；外高桥保税区工业用地的熟地转让价是140~160美元/m2，商贸用地的熟地楼地面转让价是180~220美元/m2。1997年，外高桥地区综合用地的土地价是950元/m2人民币（数据来源：《上海市房地产市场（94）、（98）》）。

　　市政府批准成立的开发公司就这样以“空转”受让的方式获得合法的土地使用权，从而拥有了不断增值的土地资本，能每年从中外金融机构获得大量的抵押贷款和银团贷款，用这些资金来滚动投入土地开发，再以土地转让收入偿还借贷。

　　土地从“空转”中得，赢利从“转让”中来。“空转”使土地有了价值，“转让”使土地得以大幅升值。

　　然而，从1996年起，“转让”风光不再。

　　到1995年为止，浦东各开发公司累计开发土地面积3079万平方米，到1996年，开发的土地面积一下跌为负的10万平方米，1997年开发393万平方米（数据来源：《上海房地产市场（96、97、98》）。1998年以后土地开发情况更不景气：1995年、1996年时包括浦东在内的全市房地产企业的土地开发投资还有五、六十亿之多，1998年只有18亿元，1999年更跌到14亿元，进入21世纪回升到20多亿元，一直到2004年，全市土地开发投资才恢复到1996年的水平（注：这倒充分说明已开发土地的供应量其实很“富裕”。数据来源：《上海统计年鉴》）。

　　1998年全市土地开发投资骤减不是偶然的，这是1996年开始浦东土地转让数量大幅回落的滞后效应。 1993年浦东“空转”土地的转让面积累计已达546万平方米，1994年和1995年的转让面积都是630多万平方米，1996年一下跌落到280万平方米，1997年是250万平方米（数据来源：《上海房地产市场》）。现在我们能通过搜索引擎查到“到2001年土地空转制度基本结束时，浦东共计空转出让了土地88.6平方公里（即8860万平方米）”（《国际金融报》2005年4月18日第15版：“土地转让”和“阳光财政”，浦东开发开放15周年特稿），却无法查到到目前为止这些“空转”来的土地总共开发了多少、转让出去了多少；我们只能根据来自各开发区的不同年份的不完整的“转让出去的土地面积”，估计到2005年为止，浦东受让“空转”土地的开发公司其转让出去的土地面积在3500万平方米左右，转让出去的土地面积只有“空转”得来的土地面积的40%。 “空转”造成的土地积压面积大约超过5300万平方米，超过2001年到2005年五年间全上海房地产开发企业购置的土地面积总和5011万平方米（购置土地数据来源：《中国统计年鉴》），接近于2004年和2005年两年中上海城镇房地产开发企业利用的土地面积5178万平方米（注：5178万平方米中土地不包括协议出让得来的土地992万平方米。数据来源：上海市房屋土地资源信息中心网站）。

　　是“空转”让政府只消开空头支票就能无本生利，巨利的诱惑再加上是政府自己在遥控操作，使得政府大胆放心将更多的土地投入“空转”，“空转”后是否能转让出去，政府顾不上管，由此造成了巨量的“存量土地”。“存量土地”集中“存”在有实力的市政府批准成立的“开发公司”——土地积压其实还是积压在政府自己手里。

　　所以，浦东土地的大量闲置一开始并不是开发商在有意囤积居奇，这是政府的“失算”。是在上世纪90年代中期，市场对浦东土地的实际需要与政府对土地的“计划出让需要”相差悬殊造成。土地出让是在“计划”着进行，土地转让却市场化了——90年代前半期的浦东投资者大多是从市场经济发达国家和地区来的，他们不受“计划”影响。

　　但在进入21世纪以后，上海当年低价受让政府土地的土地使用者是完全有可能故意囤积土地的，因为绝大多数土地从90年代前期的土地一级市场得来，一级市场得来的土地着实便宜，而2001年以前凡储有土地的开发商转让土地的价格也不可能贵，好不容易熬过了上世纪90年代盼到了房价疯涨的年景，房地产商希望把土地“高抛”，再“高抛”。

　　当巨量的土地积压由政府“空转”造成，那谁来追究政府的责任？现实是，非但不会有人来追究政府责任，相反“空转”还被当成引以自豪的业绩：“浦东开发十年，吸引总投资逾百亿美元，其中70%以上为重点开发公司以地招商所引进的”（马淑燕：《土地空转，滚动开发》）， 那么，献出土地来成全政府招商的农民得到多少好处？他们真实得到的好处与各级官员上报的好处相称吗？吸引了逾百亿美元的投资，人民化出的代价又是什么？

　　其实在上世纪90年代前期和中期，不成立“政府公司”也能招商、也能出让土地、也能收取土地出让金——土地是人民的，政府是代表人民利益的，代表人民向外商收取土地出让金天经地义。只不过如果不成立“公司”，很多“操作”就不方便、不顺畅，就少了“市场经济”这堵“挡风的墙”——今天回过头来看，就是这么一回事。