“生态优先、绿色发展”是习近平总书记在两次推动长江经济带发展重要讲话中第一次正式提出和重点强调的有关未来我国发展方向、发展方式和发展道路的新思想。总书记特别强调要“走一条生态优先、绿色发展的新路，共抓大保护、不搞大开发”。这一思想是对生态文明建设思想的进一步深化和升华，也是对环境法治意识的深化和提升。是第一次在环境法治建设中提出的新思想、新理念，是对整个环境法治发展方向、发展方式和发展道路新的指引。这一思想，不但是针对长江流域未来各种生产、生活、开发、建设行为和活动提出的指引和要求，而且是指导我国未来经济社会发展方式、发展方向、发展道路的重要指导思想。

那么，习近平总书记为什么在两次推动长江经济带发展重要讲话中强调“生态优先、绿色发展”，而没有强调“保护优先”呢？这需要我们对这一思想的深刻含义和与“保护优先”理念的关系，作更为深入地认识和理解。

一、“生态优先”的深刻含义

（一）“生态优先”体现了尊重自然、顺应自然、保护自然的唯物辩证法思想

党的十八大提出了“尊重自然、顺应自然、保护自然”的方针。这一方针是对尊重客观规律的唯物辩证法思想的继承和发展。按照这一方针，人们要在尊重自然规律和顺应自然变化的前提下去利用自然资源，并保护自然。一方面需要利用自然生态系统中的自然资源，另一方面又要维系整个自然生态系统的安全、稳定，以便保障人类可以不断地从自然生态系统中获取人类生存、发展所需要的自然资源。所以，人类利用自然生态系统的资源的前提，必须是保护自然生态系统，这就是“生态优先”思想的基本原理。

人类的第一需要是生存和发展，但人类的生存发展必须以尊重客观规律为前提，不能以违背自然规律为前提，否则就会走向人类生存发展的反面。人类在生存、发展的道路上不可避免地要利用自然生态系统中的资源，来维系人类的生存和发展。这就要求一方面保障人类生存、发展对自然资源的需求；另一方面要以尊重自然，尊重客观规律为前提。解决这一矛盾的关键，就是在保护自然生态系统的前提下，去合理利用自然资源。“生态优先”就是保护生态系统优先，而不是保护自然生态系统中的所有资源优先，这就是“生态优先”与“保护优先”的不同含义，也就是为什么习近平总书记强调把“生态优先、绿色发展”作为未来我国经济社会发展要走的一条新路的原因，也是为什么要强调“生态优先”而未强调“保护优先”的原因。“保护自然”也要以“尊重自然、顺应自然”为前提。不能以人为保护去破坏自然规律。为了进一步说明“生态优先”的道理，总书记进一步强调要“共抓大保护、不搞大开发”，“大保护”就是保护生态系统，维系生态平衡和生物多样性，保障人类可以持续地利用自然资源，而不是对所有自然资源都保护起来不让利用的“小保护”，这就是辩证法。“大开发”就是破坏生态系统、破坏生态平衡、破坏生物多样性的开发。为了进一步解读这一思想，习近平总书记于2018年4月26日在武汉作推动长江经济带发展重要讲话之前，在湖北宜昌调研期间特别强调：“不搞大开发”，不是不让大发展，而是不让在破坏中发展。

（二）“生态优先”体现了宪法精神

我国宪法第二十六条明确规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境”；第九条规定：“国家保障自然资源的合理利用”。由此可见，我国宪法并没有规定把所有的资源都保护起来不让利用，而是要“合理利用自然资源”。人类的生存发展离不开对自然资源的利用，但要保障人类可以不断地利用自然资源，必须保护整个生态系统和生态环境，所以宪法一方面强调“国家保护生态环境”，另一方面强调“国家保障自然资源的合理利用”。“生态优先、绿色发展”，就是强调在保护生态系统安全的前体下，去绿色发展，这里的绿色发展，与宪法关于“合理利用自然资源”的精神是一致的，“绿色发展”就是强调在发展的过程中，要“合理利用自然资源”，以保证自然生态系统的根本和本色不变。

二、“生态优先”与“保护优先”

前面已经对“生态优先、绿色发展”的含义作出了较为充分的说明，这里重点就“保护优先”与“生态优先”的关系，再作进一步说明。“生态优先”是关于保护生态环境的全局性、系统性、本质性思维，而“保护优先”是关于保护生态环境的局部性、单一性、现象性思维。“保护优先”有两层含义：

一是在局部开发利用资源和保护环境的问题上以保护为主，而不是以人类开发利用资源为主。但这与人类的生存发展规律是相矛盾的，人类只要生存和发展，就不能不利用资源。科学处理这个矛盾不是完全保护不让利用，而是要按照我国宪法确立的原则合理利用自然资源，而不是一味地为了保护环境而抑制人类合理利用自然资源。那么，这里强调的合理利用自然资源，“合理”到什么程度呢？“生态优先”就很好地解释了这个问题，利用自然资源，不能破坏整个生态系统，这就是利用的程度和界限。例如，可以利用森林中的各类资源，但不得破坏森林生态系统，即不能把整个森林系统破坏了。破坏的标志，就是导致森林的生物多样性破坏、生态平衡破坏，土地沙化、河水干枯等出现严重的生态灾难问题，最终导致森林的毁灭。

二是在处理保护与发展的关系上，如何解决“发展优先”还是“保护优先”的关系问题。关于发展与保护的关系，从人类生存发展与保护环境的全局看，人类生存和发展是第一位的，如果人类不能生存和发展，再好的环境与人类没有任何关系，人类既没有保护的必要，也难以实现保护。所以，生存和发展是人类认定的大前提，在这个大前提之下，不能强调“保护优先”。但是，如果没有保障人类生存发展的环境，人类的生存和发展也是不可能的，在这个意义上讲，保护是为了人类更好地生存和发展，强调“保护优先”是可以的，但应当是有限的“保护优先”。总之，在绝对的意义上是生存、发展优先，在相对的意义上是“保护优先”。在人类生存和发展优先的前提下，进一步的问题是如何处理发展的方式问题，应当强调在保护中发展，而不是在破坏中发展，更不得以发展的名义进行破坏，包括不能以“在发展中保护”的名义，实行在破坏中发展。由此我们可以看出，“生态优先”是更为科学的真理，而“保护优先”只是有限、相对意义上的道理。我国国家机构建设落实“生态优先”思想，将“环境保护部”更名为“生态环境部”，从管理职能定位上突出“生态优先”。

三、“生态优先”是关于国际博弈的战略抉择

到目前为止，人类在环境领域已经形成三种理念：一是保护优先、二是生态优先、三是资源效率优先。这三种理念都是由西方发达国家首先提出的。环境保护优先，是西方发达国家在长期工业化破坏环境之后提出的理念，随着这些国家工业化转型升级，特别是开始重视保护生态系统和高效合理利用资源，提高资源利用效率后，不再强调“保护优先”，而开始强调保护生态和高效合理利用资源，特别重视“资源效率优先”。他们一方面在发展中国家中利用战争手段大肆掠夺、抢劫、盗取自然资源，另一方面又在发展中国家宣传保护环境的理念，要求发展中国家以保护环境为主，提出“保护优先”的口号，以限制发展中国家的发展。但他们自己却强调“生态优先”和“资源效率优先”，这背后反映的是国家间关于自然资源的战略博弈。

我国自改革开放以来，开始与发达国家开展经济贸易合作。这期间，发达国家把高污染、高能耗、高排放产业转移到我国。但同时廉价获取我国的各类自然资源，特别是他们与国内一些人勾结起来，大肆廉价获取我国稀土资源。与此同时，他们与我国有关单位、部门、地方开展各种类型的环境保护合作项目，却突出推广保护环境理念下的合作项目，几乎没有提高资源利用效率的合作项目，特别强调“保护优先”的理念。以致长期以来，我国坚持“保护优先”的理念。但事实上，在经济社会发展的实践中，我国曾高度重视资源利用效率，在五十年代即提出资源综合利用，直到八十年代后期，资源综合利用被废物综合利用所取代，资源意识被废物意识所取代。十八大以来，党中央提出生态文明建设的方针，开始重视保护生态和高效合理利用资源，特别是十九大以来，更加重视提高资源利用效率，明确要求建立高效利用资源制度，并提出高质量发展的方针和要求。在这期间，习近平总书记提出“生态优先、绿色发展”，在黄河流域调研后，又进一步提出“黄河流域生态保护和高质量发展”的思想，从战略上作出重要抉择。按照习近平总书记关于“走一条生态优先、绿色发展的新路，共抓大保护、不搞大开发”和“保护生态、高质量发展”的要求，未来我国在战略发展上应当更加重视对生态系统的保护和注重高质量发展。“生态优先、绿色发展”，“高质量发展”，合理利用自然资源和资源综合利用将成为我国未来的发展方向和主要发展模式，这也是我们在发展问题上的战略抉择。

（作者系宁波大学法学院特聘教授）