江涌：应对部门利益膨胀解决之策

　　部门利益膨胀及其危害，凸显现阶段我国社会转型进程的复杂性、加强执政能力的紧迫性与建设和谐社会的艰巨性，需要从长远战略高度，强化综合治理，确保国家政治、经济和社会现代化进程稳步推进。
 

　　掌控好“改革开放”主导权

　　“四项基本原则”是立国之本，“改革开放”是强国之路。但是，长期以来，“改革开放”的具体政策大都由各部门制定。由于部门利益作祟，相当一部分“改革”效果不佳：一些困难群众看不起病，部分农村贫困家庭孩子上不起学，诸多城市家庭买不起房……。由此引发乃至激化了多种矛盾，影响了社会的和谐与稳定。

　　一些“开放”也出现了偏差，引进外资、发展外贸本来是完善我们的经济结构，增强我国参与国际竞争的能力，但是由于部门利益作祟，一些部门、行业和地区的对外开放本末倒置，外资企业长期享受“超国民待遇”，中资企业与民营经济的发展因此受阻，对外经济与技术依赖加重。

　　检验“改革开放”成功与否的真正标准，是有利于发展社会主义社会的生产力，有利于增强社会主义国家的综合国力，有利于提高人民的生活水平；而不是发展特殊利益集团的影响力，削弱我国独立自主的能力，提高所谓部门的福利水平。因此，中央政府应当掌握好“改革开放”的主导权，在稳步推进对外开放的同时，破除国有既有垄断与防范外资新的垄断，积极推进对内开放，确保中资企业尤其是民营企业成为中国经济的中流砥柱。

　　下大力建设“强政府”

　　由于一些部门权力近乎没有约束，有关职能部门肆意搞部门利益攀比，积极寻求扩张部门权力，拉大旗作虎皮，有的甚至不惜制造“XX荒”向中央政府叫板。

　　“强政府”不是大政府，不是全能政府，而是具有高度威信、依法治理、富有效率、有所为有所不为的政府。东亚经验与拉美教训表明，在经济快速增长、社会加速转型时期，迫切需要一个强而有力的政府，以有效应对日益凸显的各种社会经济矛盾。我国国情复杂，且正处于转型期，国内外经济社会矛盾与摩擦汇聚多发，迫切需要“强政府”统筹全局、协调各方。而“权力衙门化”正不断削弱中央政府的权威，不利于中央政府应对重大社会经济问题的突发。

　　建设“强政府”，一要强化党中央权威。本着“立党为公，执政为民”的精神，下大力改革阻碍社会主义市场经济发展的那部分政治体制，为党中央的高度权威奠定坚实基础。

　　二要强化国务院权力。削弱部门的“衙门权力”，尤其是权力过于集中的部门的权力，裁撤与社会主义市场经济严重背离的权力部门。同时，增强县级政府权力。

　　三要增强决策的透明度与科学性。政府威信削弱的主因在于有的决策不能因时、因地制宜，缺乏科学性，长此以往，容易导致政令不畅。鉴此，应完善民主决策程序，以程序合理确保决策科学，以决策科学来赢得政府威信，并以健全监督机制来确保政令畅通、令行禁止。

　　四要提高行政效率。精简政府部门，加快职能转变，加速推进“经济建设型政府”向“管理服务型政府”转变。全面调整行政考核体制，以社会和谐度而不是经济增长率来任免、选拔行政官员。注重社会管理和公共服务，把有限资源转移到公共产品与服务上。强化宏观管理，弱化微观干预，将由政府主导的大多数审批权、管理权下放或直接交给企业，由市场调节。

　　大力完善相关体制

　　典型的市场经济常见的经济调节手段是财政与货币政策，而中国随着社会主义市场经济的发展，一些部委的权力不减反增，行政之手随处可见，肆意干预时有耳闻，市场经济运行机制资源配置被严重扭曲，严重背离完善社会主义市场经济体制、健全社会主义市场经济运行机制的经济改革之目标。依照建立“强政府下的市场经济”总体目标，需要大力推进行政管理体制改革，切实转变政府职能。

　　完善立法体制与程序。全国及省级人大相关委员会成员专业化、专家化，立法过程应民主公开，以避免立法为部门操纵。为此建议，一是制定《行政程序法》，取代《行政法规制定程序暂行规定》。二是积极推行“立法回避制度”，凡直接涉及某部门利益的立法起草工作，该部门原则上应回避。三是做到“开门立法”，通过各种渠道广泛征求各方意见，包括利害相关人（作为监管对象的企业和监管主体）的意见，专业意见（如专家学者、律师和行政管理部门的意见）。推行立法听证、公示，征求一般民众意见。四是实行“公共立法”，立法机构应超然于利害相关人、专业意见、一般民意之上，畅通与社会各利益集团间的双向互动渠道，倾听各类群体的诉求。

　　建立公共财政体制，完善财政监督机制。建设“公共服务型政府”的前提是要建设一个公共财政体制。政府应退出一般竞争性行业投资，财政收入主要用于行政管理和政权建设等公共活动支出，为社会提供公共产品与服务。明确以国家税收为主要收入来源，控制直至取消行政收费，废除“自收自支”与“收支两条线”，将预算外收入统一纳入预算，以国家预算为主要支出形式，行政部门经费来源与开支公开透明，做到完全由国家预算控制。实行“阳光工资”（收入公开、透明、统一），行政部门都吃“皇粮”，禁吃“准皇粮”和“杂粮”。各部门财会人员应由财政部门收编归口管理，并在部门间进行轮换。

　　健全与完善相关机制

　　实行决策与执行适当分离。弱化事前审批，强化事后监督。如果取消决策与执行机构的行政隶属关系，就能中断部门利益实现链条。这有助于政府突出功能优势，集中精力制定政策，确保政策的公平合理；有助于决策层对执行层的监督，提高执行效率与公正性。具体做法是，将执行职能依法授予专门的行政执行部门，或委托给事业单位、社会中介组织。对于已经“公司化”的机构应收回行政决策权。

　　建立综合协调与监督制约机制。其一，推进立法与司法改革，完善并强化人大对政府的监督，完善行政诉讼程序，加强司法对行政的监督，创设“行政公诉制度”；其二，建立跨行业、跨部门的综合协调机制。参考发达国家经验，通过建立完善的行政协助制度，使政府各部门之间形成合理的分工合作、互相支持的局面。其三，建立政府部门之间的制约机制，部门决策应视内容接受相关部门的监督。其四，鼓励企业、投资者、消费者的维权意识，对政府部门进行监督。其五，严格“问责”制度，避免决策草率出台，保证决策充分兼顾当前目标和全局、长远目标。发达国家政府的决策出台，都有严格的规定与严密的记录，记录一般在五年（美国）到十年（日本）后公布，以便学者、公众评判，有效制约决策的随意与部门利益滋长。其六，充分发挥各类媒体的舆论监督，对决策失误、执行不力等及时曝光。

　　引导与约束利益集团。目前我国利益集团发育相当不均衡。如无中央政府介入，市场博弈几乎一边倒。因此。须设法限制与削弱境外利益集团与垄断利益集团的强势地位，规范民企利益集团；使利益集团显形化，鼓励中资、竞争性行业商会和同业公会、行业协会以及社会公益团体的发展，形成对强势集团的制衡；本着“管住政府，放开民间”原则，约束、禁止各大部委研究机构与学者接受内外企业、国外资助的课题研究，严格禁止涉外部门工作人员在外资企业或商会等的“变相任职”；鉴于行政干预力的敏感以及道德制约力的缺失，鼓励相关社会公益团体对那些充当“黑嘴”或部门代言人并造成严重不良社会影响的学者提起法律诉讼，以制约学者日益严重的道德风险问题；增加决策与执行的透明度，鼓励媒体进行公正的舆论监督，激励公众进行必要的社会监督。

　　必须注意到，部门利益膨胀以及相关利益集团行为是行政决策过程以及市场经济发展的必然产物，因此相关问题的内在复杂性，一时间也难以一一厘清。由于职能部门位高权重，舆论的力量远不足以撼动盘根错节的部门利益。“笑骂由你笑骂，利益我自谋之”。多年来，广受诟病的国内垄断利益集团至今依然故我，泰然处之。因此，根深蒂固的部门利益之问题解决也不可能一蹴而就。□（作者为中国现代国际关系研究院经济安全研究中心主任）