从税收国家到预算国家

  
  
     
　　“税收国家”是熊彼特提出的概念。税收自古便有，但有税收的国家不一定是税收国家。熊彼特区分了两类国家：“领地国家”(domain state)与“税收国家”(tax state)。前者是封建主义的产物：在封建制度下，国王的税收有两个来源，一部分来自国王自己的领地，一部分来自诸侯的进贡；国王则无权直接对诸侯领地进行征税。后者的特征是中央政府及下级政府在全国范围内用税收的方式来汲取财力。
　　秦以前的中国显然属“领地国家”，因为那时“贡”是国家财政的主要来源，如周代的“九贡”。秦汉以后，中国就基本上进入了税收国家，财政来源主要依靠农民和其他劳动者缴纳的赋税和提供的劳役。相比之下，欧洲进入税收国家比较晚。大约在十三世纪晚期至十五世纪中期，英国和法国王室才逐步摆脱对领地收入的依赖。但直到一六三○年，瑞典、丹麦的领地收入仍占财政总收入的44.8％和36.9％。在普鲁士，迟至一七七八年，仍有近一半财政收入来自领地。
　　“预算国家”是我提出的概念。“预算”这个词在中文中出现很早，但其原意是指预先计算，与财政无关。第一次在中文里使用现代意义“预算”一词，是黄遵宪一八九五年刊行的《日本国志》，是从日本舶来的。英文中的预算一词(Budget)其词源是拉丁语中的bulga；后来变为古法语中的bouge，指的是“皮包”。大约在一四○○至一四五○年间，这个词传入英国，逐渐演化出现代的含义。一八○三年，法国又采纳了英文单词“budget”。
　　如果把财政收支的记录称之为“预算”，则预算古已有之，因为任何统治者都需要财政方面的记录，尤其是税收方面的记录，以便预测收入，防止下属盗用税收款项。出土文物表明，古美索不达米亚(今伊拉克境内)、古埃及、古希腊都有详细的税收记录；印度孔雀王朝(公元前三二二年——前一八五年)甚至有正式预算，规定哪些税收的多大比例用于什么开支项目。中国古籍《礼记·王制》说“冢宰制国用，必于岁之杪，五谷皆入，然后制国用。用地大小，视年之丰耗，以三十年之通制国用，量入以为出”，听起来似乎也有点预算的意味。不过，前现代的“预算”有三个特点：一是乱，税收、支出与借贷往往混杂在一起。二是散，收入往往采取分头包税的方式；支出往往采取专款专用的方式，君王无从了解国家整体的收支状况。三是只限制贪官不限制君王，无论中外，统治者大多是挥霍无度。因此，有预算的国家不一定就是预算国家。
　　我把“预算国家”定义为拥有现代预算制度的国家。什么叫现代预算?现代预算必须是经法定程序批准的、政府机关在一定时期的财政收支计划。它不仅仅是财政数据的记录、汇集、估算和汇报，而是一个计划。这个计划必须由行政首脑准备与提交；它必须是全面的、有清晰分类的、统一的、准确的、严密的、有时效的、有约束力的；它必须经代议机构批准与授权后方可实施，并公之于众。拥有这种预算体制的国家，才可以被称作预算国家。很显然，只有“税收国家”才可能变为“预算国家”。但税收国家只是预算国家的必要条件，不是充分条件。从税收国家到预算国家，是一个漫长的演化过程。
　　遵循现代预算原则的国家，必然具备两个显著的标志。第一是财政统一，政府的收支最后统到一本账里，而不是有两本账、三本账，这样才能确保预算是全面的、统一的、准确的、严密的、有时效的。第二是预算监督，代议机构能监督政府的财政收支，确保预算是依财政年度制定的、公开透明的、清楚的、事先批准的、事后有约束力的。确立了这两个标志，逻辑上我们可以推出有三种向预算国家转型的可能途径。第一是先有财政统一，后有预算监督；第二是财政统一和预算监督交替推进；第三是先有预算监督，后有财政统一。历史上，法国、英国、美国正好分别走上了这三条路。
　　法国从税收国家到预算国家的转型模式就是先实现财政统一，后实现预算监督。虽然早在十五世纪初，法国就决定税收必须经过等级议会批准，但等级议会的这项权力形同虚设。不经国王的召集，它就不能开会。一六一四年后，它便再也没有开会。之后的一百七十五年间，一切税收都是国王说了算。一七八九年，路易十六之所以召集等级议会，是为了解决法国面临的严重财政危机，结果却导致了革命。不过，在大革命以前，法国就已经开始采取一系列措施，把财政统一起来。每年伊始，中央政府各部都要向国王呈交一份资金需求表；每个月，各部必须呈交一份资金分配表(说明哪项税收用于哪项支出)。这些经国王签署后才有效。同时，每年各行省也得向国王呈交收支平衡表(先列支出，后确定资金来自哪项税源)，经国王签署后，各省必须严格按计划开支。正因为如此，一位国务卿于一七七○年对路易十五说，“大臣们并不对其所在部门的开支负责，因为所有的支出最终都需得到殿下您的首肯。因此，当有人批评某部门的支出时，人们知道被批评的对象不是该部的大臣，而是殿下您”。尽管如此，当时的财政统一程度还不是很高。一七八八年三月，也就是法国大革命前一年，旧政权通过了它的第一个，也是最后一个所谓的“预算”。它之所以推出这个预算，其理由是，“长久以来，我们的财政一直被分灶吃饭困扰。我们的税收相当分散，不同的收入用于不同目的的支出。所有的税收最好还是由财政部统起来比较好”。实际上，这份预算只停留在文字上。更何况，一年以后，革命就爆发了。
　　进入十九世纪，受理性哲学家的影响，拿破仑试图实现对所有财政开支(包括军事与非军事开支)的控制。一八○七年，拿破仑还创立了国家审计署(The Cour des Comptes)，目的是掌握有关各类开支的信息，从而对财政开支进行有效的控制。这以后，中央政府已经基本上获取了对财政资源的掌控。但拿破仑不把议会监督放在眼里，引起强烈反感。拿破仑被迫流亡后，复辟的波旁王朝进一步强化财政统一的力度。在一八一七至一八二七年间，法国通过了一系列财政法令，希冀建立起对财政收入与支出的集中管理。在财政统一的同时，法国王室经常滥用权力。一八二四年登基的查理十世对王权的滥用最终导致了一八三○年革命。在法律上，七月王朝和复辟王朝没有太大变化。但在实践上，七月王朝的国王和以前国王却有很大区别，新国王路易·菲力浦正式承认君主立宪政体。一八三一年，国民议会开始决定财政拨款的细节。至此，法国向预算国家的转型大致完成了。
　　英国则是另外一种模式，即财政统一与预算监督交替推进。早在一二一五年，英国就有《大宪章》，它规定：“在国土内，非经众议会，不得征课任何兵役免除税或补助金。”换句话说，就是必须通过议会的批准，国王才能征税。一三四四年，议会又要求国王依照议会所决定的用途才能用钱。所以，理论上，这时预算监督的原则已经确定。但实际情况是，直到十七世纪的光荣革命以前，议会基本上是个摆设，对国王的收和支都没有太大的控制能力。
　　一六八八年光荣革命后，议会获得了控制政府开支的法定权力。但下议院主要关注开支总量，对经费具体是怎样用掉的倒不大追究(只有对军队和停靠在码头军舰的支出是例外，目的是防止国王用武力推翻议会体制)。说实在的，即使议会想管细一点，也做不到，因为当时英国的财政太分散，各个部门都卷入收费，各个部门都有自己的会计方式，非常混乱，没有预算，没有审计，没有决算。所以，议会根本不知道一年总共收了多少税，也不知道政府的那些款项是怎么花出去的。可见，尽管议会有监督权，但如果财政不统一的话，监督也无从下手。
　　光荣革命前夕，在乔治·唐宁爵士的影响下，英国就已经开始试图把所有的税收统在财政部手里。但其后，英国又花了将近两个世纪，才逐渐完成了财政统一。一七八七年，议会通过了《统一账户法》，要求废除分散的部门账户，设立一个统一账户来接受所有的财政收入、记录所有的财政支出，向制定全面预算的方向迈进了一大步。在此基础上，一八○二年，议会要求政府每年提供全面的财政报告。不过当时实际上没有做到。又过了近半个世纪，在一八四七至一八四八年间，英国议会曾对预算机制进行过一次检讨，发现无论是在财政统一方面，还是在预算监督方面，问题都依然非常多。如各部之间，甚至各部内部会计方法还未统一；各部的财务报告十分笼统；财政部依然无法有效控制权势巨大的外交部、内务部、战争部的收支；各部还有小金库，使用小金库的钱往往绕过了议会；不少大笔开支未经说明；一次性拨款相当普遍；虽然大部分资金需要议会拨款，但还没有一份文件能反映所有的政府收支；等等。总之，议会在很大程度上依然无法进行有效监督，其最重要的原因是财政统一的水平有待提高。 
　　这种状况一直要等到一个人上台才根本改变。这个人叫格莱斯顿，他于一八五二年第一次担任财政大臣，以后又接任了几次财政大臣，并四次出任首相。格莱斯顿与其他改革者对当时法国的预算推崇有加，希望用系统的制度安排来替代过去那种修修补补式的改进。一八五四年，议会通过格莱斯顿的《公共税收与统一账户法》，此后政府每年必须定期向下议院报告财政总收入与总支出。一八六一年，格莱斯顿设立了国库收支审核委员会，由下议院在每一次会期的开始任命，检查政府的财政工作，并向下议院报告检查的结果。一八六六年，《财政审计法》建立了独立的政府收支审计部门，不受行政首领和各部的管辖，专对下议院负责，其主要任务是检查政府的账目，并向国库收支审核委员会报告。在格莱斯顿的领导下，财政统一与预算监督双管齐下，英国才得以在十九世纪七十年代完成了向预算国家的转型。
　　与法国、英国及其他欧洲国家相比，美国向预算国家的转型慢得多。预算体制在美国的推动者之一克利夫兰曾于一九一二年发表过一篇文章，标题是《没有预算，我们是怎么过来的》，他对此觉得非常没面子。
　　现代预算为什么在美国姗姗来迟呢?由于北美的殖民过程主要发生在英国光荣革命以后，所以由议会进行财政监督从一开始就被看做是天经地义的事。早在美国建国前，殖民地议会就开始对英国皇室任命的总督进行财政监督。当英国试图用《印花法》(一七六五)、茶叶税(一七七三)等措施为殖民官员提供一些独立财源时，便很快引发了美国革命（一七七五—— 一七八三）。但另一方面，北美的殖民过程发生在法国和英国的现代预算体制形成以前，所以它无从借鉴，需要自己摸索。
　　美国建立预算制度的过程有两个特点：一是从地方到中央，二是先监督后统一。
　　美国在十九世纪末二十世纪初的时候，与今天的情况非常不一样。美国有三级政府——联邦政府、州政府和地方政府。今天政府的财政收入和支出，大部分集中在联邦政府手里，其次是州政府，最后才是地方政府。而在那个时期，绝大部分财政收支都发生在地方政府一级。如一九○二年，美国地方政府占三级政府财政总收入的52％，总支出的59％。现在，这两个比重分别下降到22％和25％。那么在地方是谁控制钱袋子呢?是市议会和其中形形色色的独立委员会，它们在拨款方面享有巨大的权力。这些批钱机构之间的关系非常复杂，重叠又模糊。政府各个部门都得独自向市议会及其委员会争取资金，独自掌控开支。
　　由于这个体制太分散，就造成一系列的问题，其中一个问题就是腐败猖獗。十九世纪末，美国的地方政府被普遍认为是极度腐败的。当时市政府的雇员发工资都是现金支付，也没有账。城市维修工程没有开支记录，市政府也没有公共财产记录，公有资产的流失因而屡见不鲜。当时贪污受贿最严重的领域包括土地批租，公共服务(如清洁、垃圾处理的发包)，公共工程(如街道、交通体系、下水道等基础设施建设的发包)，政府采购(如市立医院、济贫院的采购)，规管(如警察对赌博、娼妓网开一面)。斯坦福(斯坦福大学的创办人)、文德勒(哈佛最大的图书馆以他命名）都是当时臭名昭著的行贿商人。
　　另一个后果是滥用公款。由于没有统一的现代预算，账目非常乱，根本无法搞清楚钱从哪里来，到哪里去。比如一九一一年费城的“预算”里边，有二万五千美元用于“邮费、冰块、档案、餐饮、维修、广告、贷款、招待本市和来访官员，以及其他”。换句话说，随便官员用在哪里都可以。到了年终，拆东墙补西墙的现象十分普遍。例如，纽约市在一九○八年一点四亿美元总拨款中包括八百万美元用于偿还“特殊税收债券”。其实，根本没有什么“特殊债券”；这笔钱是用来填一九○七年超支窟窿的。
　　在联邦政府一级，情况一样混乱。宪法把一切财政收支的决定权都赋予众议院。一七九四年，众议院依照英国下院的方式，任命一个专门的筹划委员会，该委员会在一八○二年成了国会里一个常设机构。从一八○二年到一八六五年，财政收支权都集中在众议院筹划委员会手中。一八六一年，美国内战开打后，林肯总统宣布凡是战争经费都必须被批准，命令财政部支付未经国会拨款的战争开支，并要求国会事后补办拨款。在战争状况下，国会没有办法，只得合作，并对以前不允许的事睁只眼闭只眼，如总额拨款、超拨款开支、拨款转移等。
　　内战结束后，为了防止自己的权力继续受侵蚀，众议院于一八六五年将以前既管收入也管支出的筹划委员会定为只负责收入(现译为“岁入委员会”），并另起炉灶成立了负责支出的拨款委员会。由此，开支与收入被分开考虑。其后，除拨款委员会外，其他国会委员会也涉足拨款事务，如河流、港口、农业、陆军、海军、外交、印第安人事务方面的拨款都不再归拨款委员会管辖，而落入其他委员会的权力范围。一八八五年，众议院已有八个委员会负责拨款；到一九一二年，增加到十四个：参议院也有十来个委员会负责拨款事务。最后，超过一半的拨款摆脱了拨款委员会的控制。至此，国会内统一财政计划的最后痕迹完全消失了，形成了“国会小组委员会治国”的格局。
　　与立法部门对应，行政部门也变成了诸侯政治，因为几乎每个政府部门都需要单独的拨款法案；这些法案掌握在国会中不同小组委员会手里，在不同的时间通过。如卫生方面的问题需要与四个国会委员会讨论拨款，战争方面的问题要与七个委员会打交道，运输部门要与七个委员会打交道，其拨款由八个法案授权。
　　更严重的是，在财政收支权支离破碎的格局下，无论是在地方一级，还是在联邦一级，没有一个人或机构了解政府一共收了多少税、花了多少钱，没有一个人或机构能确定政府的目标优先次序，没有一个人或机构能对人民全面负责。
　　面对这样的局面，出现两种人，一种叫“耙粪者”（Muckrakers），指一批以揭露社会黑暗面为己任的新闻记者、作家和批评家。他们的文章对制造改革舆论、唤醒民众和动员群众、推动美国的社会改革起了一定作用。另外一种人，叫做改革者。他们不仅批评现状，还拿出替代方案；他们不是不要政府，而是希望让政府变得公开、透明、有效。
　　改革者认为国会没有控制政府开支的积极性，议员们的兴趣在于把钱花在自己的支持者身上；只有行政首脑才会考虑本辖区的整体利益。因此美国最急需的是建立行政首脑主导。所谓行政首脑，在市一级就是市长，州就是州长，全国就是总统。改革者希望把权力在一定程度上集中到这些人手里。权力太分散，监督无从谈起；集中起来再监督才是有效的监督。他们推动的行政主导型预算有如下特征：统一——涵盖政府的所有活动领域；全面——包括特定财政年度里的所有收入和支出；分类——按资金使用功能将它们分成标准的几大类，使之既有利于监控，又保持一定灵活性，便于执行；行政首长主导——由行政首长准备和提交，也由行政首长负责。
　　美国的预算改革是从地方开始的。一九○五年，纽约建立了一个纽约市政研究所，该所的所长从他以前的老师、芝加哥大学经济学教授凡勃伦(Thorstein Veblen，即《有闲阶级》的作者)那里听到“预算”这个概念。他受到启发，马上把引入预算作为首要任务。一九○七年，这个研究所发表一个报告，题为《制定一份市政预算》，并提议以纽约市的卫生工作当做试点。在该所的敦促下，纽约市在一九○八年推出了美国历史上第一份现代预算。这份预算还很粗糙，只有市政府的四个主要部门拿出了分类开支计划，但效果却立竿见影，当年纽约市薪金拨款减少了三十一万美元；第二年，减少了一百零八万美元；一九一○年，推行薪金分级制，并打入预算，节省增至两百万美元。以后几年，纽约市的预算日臻完善。到一九一三年，预算文件已从一百二十二页增加到八百三十六页。
　　纽约市的经验很快引起了美国其他城市的兴趣。到二十年代中期，大部分美国城市都引入了现代预算体制。不久，“预算”这个词就像“民主”和“社会正义”一样变成美国的日常用语，任何政治参与者都能朗朗上口。到一九一九年，全国已有四十四个州通过了预算法；到一九二九年，除阿拉斯加外，所有的州都有了自己的预算法。
　　联邦政府动作稍微慢一点，因为联邦的权力还是集中在国会那里。这个过程是在老罗斯福总统(一九○一——一九○九)带领下起步的，他开始打破强国会、弱总统的格局，把总统职权推进到他认为宪法没有明确禁止的领域，有力地发挥了行政部门的主导功能。老罗斯福的继任者进一步将联邦财政治理权从国会手中转移至行政部门，使总统的权威变得更为重要。与此同时，相对于地方各级政府，联邦政府的权力逐步扩大。历史学家卡恩将这个权力转移的过程称之为“内部的国家建设”，它为预算改革奠定了制度基础。
　　塔夫特总统(一九○九——一九一三)上任不久，其中包括一些著名的财政改革家，由上面提到的克利夫兰担任主席。一九一二年，该委员会提出一个报告，题目就叫《国家预算的必要性》，建议由总统编制统一、全面的预算。塔夫特总统将报告提交国会，并制定了《一九一四会计年度的预算》。但国会对此反应冷淡，没有理会。国会为什么反对?因为如果由行政主导编制统一的预算，国会很多小组委员会的权力就被剥夺了。但预算改革的提议受到越来越广泛民意的支持，因为他们看到了地方预算改革的成果。这迫使本来反对预算改革的国会议员们纷纷转而支持预算改革。到“一战”期间，几个大党都在纲领中增加了支持预算改革的内容。“一战”结束后，人们普遍希望改革国家的预算，因此，国会不能再搁置这个问题了。一九二○年六月，国会通过了一项法案，设立预算制度，但是威尔逊总统（一九一三——一九二一)否决了它，原因是其中一个条款限制了总统的权力。次年，国会再次通过这项法案，几乎完全没有变化，但这一次却被哈丁总统(一九二一——一九二三)批准了。这便是一九二一年六月十日通过的划时代的《会计与预算法》。该法律要求总统每年向国会提出预算，并创立了一个预算局，作为编制预算的机关，局长由总统任命。另外还成立了一个总会计处，对国会负责。《会计与预算法》的通过标志着美国完成了从税收国家到预算国家的过程。
　　综上所述，税收固然重要，预算也很重要。预算改革的目的是把一个看不见的政府变为一个透明的政府。如果政府收支没有一本账，如果政府收支不受监督，它就是一个看不见的政府。一个看不见的政府，不可能是一个负责任的政府；一个不负责任的政府，不可能是一个民主的政府。要建立一个民主的政府，首先要让它看得见：要让它看得见，它就得有一个统一的、受监督的预算。
　　从税收国家到预算国家，有三种模式，即先统一后监督(法国模式)，统一和监督交替推进(英国模式)，先监督后统一(美国模式)。中国目前正处于从税收国家向预算国家转型的进程之中。那么，中国应该采取哪种转型模式呢?
　　现在中国无论在财政统一方面，还是预算监督方面，都存在一些问题。在财政统一方面，中国预算制度面临最大的问题是，缺少一个覆盖所有政府收支的、完整统一的公共预算。以二○○四年为例，全国非税收入规模大约为一万零五百二十三亿元，相当于同期全国财政收入的39.8％。其中中央政府收入约为一千六百二十七亿元，占本级财政收入的11.2％，省及省以下各级政府收入共约八千八百九十六亿元，占本级财政收入的74.8％。这些钱分散在千千万万个账户里面，没有统一起来，很难控制。统一中国的财政，要把无数本账并为一本账，把无数个小金库并成一个大金库，这是一件异常艰难的事情。
　　在预算监督方面，编制详细的政府功能预算和部门预算，可以大大方便人大代表对预算的审查和监督。不过直到最近，中国政府的财政预算报告是比较单薄的。从一九九九年开始，中央四个部委向全国人大报送部门预算；二○○五年报送部门已增至三十四个，是个很大的进步。尽管如此，中央一百三十多个一级预算单位中还有很多没有报送人大代表审议。地方各级的部门预算改革进展也不小，比如说河北省的部门预算已经做得非常详细了。有些省还有一些新举措，如广东省和深圳市建立了“实时在线财政预算监督系统”，预算单位每一笔资金的动向都在人大代表眼皮底下。另外，湖北省开通了“财政与编制政务公开网”，将全省七十一项涉及群众切身利益的一百四十亿元资金分配情况全部在网上进行了公开。
　　就预算监督而言，现在存在两方面的问题。一方面，人民代表大会会期短、议程多，政府提交人代会审查的预算草案报告过于笼统，没有“款”、“项”、“目”的具体内容，尤其是在支出中常常可以看到“其他”、“特费”之类含糊的项目，造成“看不清”的问题，使人民代表们难以对预算草案进行深入审查。另一方面，如果每一个部门的预算都长达几百页、上千页，每个地方的预算都得用卡车装，海量信息的涌现也带来一个问题，即人大代表“看不懂”预算报告罗列的大串数字。要解决“看不清”和“看不懂”的问题，必须改进人大内部机构设置、技术人员配备、讨论和审核时间、投票表决机制等；同时还需要统一预算报告格式，使预算报告既具备必要的详细，又不太繁杂，让人民和人民代表都能看得懂，都能参与监督。
　　很显然，在财政统一和预算监督方面，中国还有很长的路要走。既然财政统一与预算监督一样重要，也许交替推进或齐头并进应该成为中国转向预算国家的模式。