周恩来作为以毛泽东为核心的第一代领导集体的重要成员，为新中国的创建立下了不可磨灭的丰功伟绩。从护送民主人士到解放区，到着手筹备新政协各项准备工作;从新政协筹备会议和正式会议的胜利召开，到第一届中央人民政府的组成，周恩来付出了大量的心血，发挥了极其重要的奠基性作用。

一、精心安排和保护民主人士到解放区

1948年，随着中国人民解放军在各个战场上的节节胜利，中国共产党开始考虑建立全国性政权的问题。当年4月30日，中共中央发布《纪念“五一”劳动节口号》，号召“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”。时任中共中央书记处书记、中央军委副主席的周恩来亲自领导了保护爱国民主人士秘密前往东北和华北解放区的工作，请他们一起参加筹建新政协和新中国。

1948年8月6日，《人民日报》头版刊登有关香港各民主党派、民主人士致电毛主席、拥护中共五一时局主张，毛主席复电邀请共商具体步骤的消息。

“五一口号”发布之后，得到各民主党派的响应。8月1日，毛泽东电复香港各民主党派和民主人士，再次就召开新的政治协商会议的时机、地点、召集人、参加会议者的范围以及会议应讨论的问题等征询他们的意见。同日，周恩来致电中共香港分局和潘汉年，要求他们按照毛主席的指示，立即征询民主党派的意见，要他们代为转达中共中央意见，欢迎民主人士来解放区商谈，并加紧进行相关准备工作。周恩来为此作了周密细致的部署，他指示中共华南分局和香港工委的同志，以租用外国轮船运货的名义，秘密地将这些爱国民主人士分批送往东北和华北两个解放区。翌日，周恩来又电令钱之光以解放区救济总署特派员名义前往香港，会同方方、章汉夫、潘汉年、连贯、夏衍等开展接送在港民主人士进入解放区的工作。

收到周恩来起草的中央指示电后，钱之光、方方、潘汉年等人立即着手筹划秘密接送民主人士前往解放区的工作。他们对民主人士上船前要经过的路线、什么人去接、遇到情况如何处理等都作了周密的考虑和安排。周恩来收到他们的汇报后，复电钱之光同意他们拟定的行动计划，特别强调要注意绝对保密，出发后有什么情况要随时报告。

9月7日，在获知冯玉祥乘船由美返国途中不幸遇难的消息后，周恩来即刻为中共中央起草致潘汉年并香港分局电报，叮嘱他们在组织民主人士乘苏联货轮北上之事要慎重处理，并作出如下具体指示：“第一，如该轮确无船行保证，以不乘该轮为妥”;“第二，如该轮有保证，而民主人士表示有顾虑，亦可不乘该轮”;“第三，如该轮有保证，而民主人士也愿意北上，亦不宜乘一轮，应改为分批前来，此次愈少愈好”。第一批去东北解放区的民主人士于9月12日出发，27日抵达朝鲜的罗津港，李富春受周恩来的委托前往迎接，并同民主人士一起于29日到达哈尔滨。10月下旬，冯玉祥夫人李德全到达东北解放区，周恩来即电示李富春、蔡畅代表中央去看望和慰问。

1948年12月，参加新中国第一次政协会议的民主人士乘华中轮抵达东北解放区。

经过仔细斟酌，周恩来在9月下旬拟定了两份邀请名单：一份是从港、沪和长江以南前来解放区商讨召开新政协的各民主党派及无党派人士名单，包括李济深、蔡廷锴、张澜、沈钧儒、谭平山、章伯钧、郭沫若、黄炎培、马叙伦、何香凝、史良等77人;一份是拟从平津邀请的张东荪、许德珩、张奚若等24人名单。周恩来在给港、沪党组织的电报中特别交待：各方人士须于今冬明春全部进入解放区“方为合适”。

随着三大战役的顺利进行，周恩来也加速了安排民主人士进入解放区商讨建国大业的进程。11月初，周恩来为中共中央起草电报指出：“依据目前形势的发展，临时中央人民政府有很大可能不需经全国临时人民代表会议即经由新政协会议产生。”因此，应多邀请一些尚能与我们合作的中间人士，以扩大统一战线。11月底周恩来再次致电上海、香港分局的刘晓、钱之光等人，要他们加速动员和护送民主人士和各方面代表来解放区，准备在大连登岸。

为了确保这批民主人士的安全到达，周恩来进行了具体周密的部署。他首先给大连的冯铉、刘昂发去电报，对接送工作提出了具体要求，并请大连市委协助做好接待工作，还特别嘱咐北方天气寒冷，要为民主人士准备好衣服和鞋帽等。1949年1月7日李济深、朱蕴山、彭泽民、章乃器等民主人士到达大连后，李富春、张闻天等同志前去迎接并举行了欢迎宴会，送去了准备好的皮大衣、皮帽和皮靴。他们十分感动，在得知是周恩来亲自指示办的之后，连声称赞道：周先生想得真周到，真是太感谢了!

为加强中共党内对民主党派工作的重视，周恩来于1949年2月17日亲自修改中共中央关于如何对待各民主党派的指示，明确指出：对于响应“五一”口号，并同国民党反动统治作斗争的各民主党派，“应一律承认他们的合法地位，加以保护”。我党同志应“以坦白诚恳的态度，向他们解释我党的政策和主张，与之协商一切重大问题，以争取他们同我党一道前进”。

北平和平解放后，华北解放区的民主人士多数都先后转移至北平。为了便于讨论问题，周恩来致电东北局、华北局及平、津两市委，派林伯渠代表中共中央前往沈阳迎接在东北的民主人士到北平，以便集中起来协商大计，准备新政协筹备会的成立。2月25日，李济深、沈钧儒、马叙伦、郭沫若等35名民主人士，在林伯渠的陪同下乘专列到达北平。在周恩来的亲自指挥和安排下，从1948年9月至1949年9月，香港局和上海局分20多次共护送民主人士和文化精英一千多人安全到达解放区，其中民主人士350多人。这为共产党领导的新型政党制度和新中国的诞生团结了各方面人才，巩固了人民民主统一战线，也扩大了新生人民政权的组织基础。

二、亲自筹建和领导人民政协的大量工作

自中共“五一”劳动节口号发布后，新政协的筹备工作逐渐提上日程。从1948年下半年起，周恩来受中央委托一面协助毛泽东继续指挥解放战争，一面用很大的精力承担起筹建新政协和新中国的准建工作。

从1948年10月起，周恩来已开始思考起草新的政治协商性组织的纲领问题。按照中共中央的最初设想，成立中央人民政府的步骤是先召开新政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，再由人民代表大会选举产生中央政府。在讨论过程中，民主人士章伯钧、蔡廷锴提出，新政协即等于临时人民代表会议，即可产生临时中央政府，现在对内对外均需要。中共中央赞成并接受了这一意见。从1949年初起，周恩来领导起草和修改了《关于新的政治协商会议诸问题的协议》《新政治协商会议筹备会组织条例(草案)》《参加新政协筹备会各单位民主人士候选人名单》《中华人民共和国政府组织大纲(草案)》《中国人民民主革命纲领(草案)》等重要文件，积极筹划着建立一个共产党领导的新型人民政权。他在民主人士座谈会上指出：“我们希望从新政协产生出中央政府。政协是中国人民的统一战线组织，可以作为组织形式长期保存下来，将来有些大问题可在政协会议谈。在没有召开全国人民代表大会之前，政协可存在;有了人代会，政协成为参谋部。”

政协全国委员会作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是中国革命条件所产生的一种特殊的统一战线的形式。

1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平中南海怀仁堂隆重开幕。

周恩来花费了大量心血，在百忙中亲自起草了政协的《共同纲领》。在纲领草拟过程中，曾数易其稿，最初标题为《新民主主义纲领》，后改为《新民主主义的共同纲领》，最后定为《中国人民政治协商会议共同纲领》，终于形成草案送交政协筹备会全体会议讨论。周恩来起草的这一草案初稿，除序言外，分为一般纲领和具体纲领两部分。具体纲领又分六个方面，共45条。草案初稿写出后，经过7次的反复讨论和修改，广泛地吸收了各方面的意见。9月22日，周恩来在政协会议上作了《关于<中国人民政治协商会议共同纲领>草案的起草经过和特点》的报告。

1949年9月29日，政协会议一致通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》。最后通过的《共同纲领》分为七章，总计60条。这个纲领具有临时宪法的性质，它明确规定了即将成立的新中国的国体和政体，规定了新中国的政治制度和国防、外交、经济、文化等一系列政策方针，它是保障新中国建立和国家机器运转的根本大纲。周恩来对这个最重要纲领的起草、修改和最后通过功不可没。

周恩来不仅对人民政协的性质、职责、组织机构进行了理论思考，还亲自领导了人民政协的发起、筹备、正式开会等各项工作。

1949年6月15日，中国人民政治协商会议筹备会第一次全体会议在中南海勤政殿召开，周恩来担任大会主席并致开幕词。次日，周恩来在会上作关于筹备会组织条例(草案)的解释报告和关于表决问题的说明。会议修正并通过了《新政治协商会议筹备会组织条例》，通过了新政协筹备会常务委员会名单，周恩来当选为新政协筹备会常务委员。会议推选毛泽东为新政协筹备会常务委员会主任，周恩来、李济深、沈钧儒、郭沫若、陈叔通为副主任，李维汉为秘书长。为加快推进各项准备工作，会议决定在常务委员会领导下设六个工作小组，周恩来被推举为第三小组组长。

1949年6月到9月，周恩来共主持召开了7次新政协筹备会常委会会议，分别讨论了新政协的性质和历史重任、政协会议组织法草案、中央人民政府组织法草案、新政协与统一战线的关系、新中国的内外政策、各民主党派前途、参加新政协的单位及其代表名额和名单、无党派民主人士的称谓与实质等问题。周恩来阐明：“新的政治协商会议的召开，就是人民民主统一战线的具体组成。中央政府成立后，政协便成为中共领导的各党派的协议机关。国家的一切大事都可以事前在此协商。人民民主统一战线是长期的。”在讨论政协组织法时，周恩来指出：如果形成固定的统一战线组织，名称也要固定，建议称为中国人民政治协商会议。根据周恩来提议，在9月17日召开的政协筹备会常委会第7次会议上，新政协商正式定名为中国人民政治协商会议。

1949年9月17日，周恩来主持新政协筹备会第二次全体会议。

在周恩来精心筹备下，1949年9月21日中国人民政治协商会议第一届全体会议在中南海怀仁堂隆重开幕。周恩来以筹备会常务委员会副主任的身份报告了政协会议各类代表的名额和已经到达北平的代表人数;并且代表筹备会提出了关于大会主席团名单和秘书长人选的提案，得到全场的一致通过。毛泽东在开幕辞中庄严地宣布“占人类总数四分之一的中国人从此站立起来了”。

9月30日中国人民政治协商会议第一次全体会议胜利闭幕。会议选举毛泽东为中国人民政治协商会议主席，周恩来、李济深、沈钧儒、郭沫若、陈叔通为副主席。会议还选举产生了63人组成的中央人民政府委员会，180人组成的中国人民政治协商会议第一届全国委员会(1951年10月28日政协第一届全国委员会常委会第31次会议又增选18人)。毛泽东当选为中华人民共和国中央人民政府委员会主席，朱德、刘少奇、宋庆龄、李济深、张澜、高岗六人当选为副主席。陈毅等56人当选为第一届中央人民政府委员。

第一届全国政协会议虽然只开了十天，但它的筹备工作在周恩来亲自领导下，开展了近一年，它肩负着并胜利完成了重大历史使命，具有里程碑的意义。政治协商制度的建立标志着我国历史上诞生的一种新型政党制度，孕育了新中国的诞生。

三、周密设计和组建新中国第一届中央政府

1949年10月1日下午2时，在中央人民政府委员会举行的第一次会议上，中央人民政府主席、副主席和全体委员宣誓就职。周恩来被任命为中央人民政府政务院总理兼外交部部长，林伯渠被任命为中央人民政府委员会秘书长。中央人民政府责成他们从速组织政府机构，执行政府各项工作。下午3时，在天安门广场举行了开国大典，中华人民共和国从此正式诞生。

周恩来领导制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中央人民政府组织法》为中央人民政府政务院的组成确立了基本原则和组织框架，但是政务院究竟下设多少机构，领导干部如何配备，大量工作人员从何而来，组建后如何开展工作，是开国大典后亟需解决的问题。周恩来为此作了慎重考虑和精心安排。

关于政务院下属机构的设置，周恩来经与毛泽东研究后决定：首先将1948年组建的华北人民政府撤销，以这个班底作为中央人民政府的基础。参照华北政府的设置和行政管理经验，扩建政务院各个部门，并从其他大行政区陆续抽调一部分得力的干部来充实和加强政务院各部委。如邓小平、陈毅、贺龙、习仲勋、李富春、邓子恢、李先念、谭震林等，陆续调到政务院担任各部门的领导工作。

1949年6月15日，中国人民政治协商会议筹备会第一次全体会议在北平召开。图为1949年7月15日筹备会常务委员在中南海合影。

关于政务院的组织结构和职权，周恩来在《关于政务院的成立和政府机关的组织与干部问题》报告中明确指出：政务院由总理1人，副总理4人，秘书长1人和政务委员15人组成。政务院在中央人民政府领导之下进行国家事务工作。按照《中央人民政府组织法》规定，政务院下设4个委员会和30个部级机构。关于政务院内各部门的隶属关系，周恩来是这样设计划分的：

(1)由政治法律委员会指导内务部、公安部、司法部、法制委员会和民族事务委员会5个部门的工作，并联系最高人民法院和最高人民检察署的工作。

(2)由财政经济委员会指导财政部、贸易部、重工业部、燃料工业部、纺织工业部、食品工业部、轻工业部、铁道部、邮电部、交通部、农业部、林垦部、水利部、劳动部、人民银行和海关总署等16个部门的工作。

(3)由文化教育委员会指导文化部、教育部、卫生部、科学院、新闻总署和出版总署6个部门的工作。

(4)政务院人民监察委员会的工作具有相对独立性，其主要任务：一是监督全国各级国家机关和各种公务人员是否违反国家政策、法律、法令或损害人民及国家的利益，并纠举其中违法失职的机关和人员;二是指导全国各级监察机关的监察工作，颁布决议和命令，并审查其执行;三是接受和处理人民和人民团体对各级国家机关和各种公务人员违纪失职行为的控告。

1949年10月21日，周恩来主持召开了政务院第一次政务扩大会议，宣布政务院成立，并作了《关于政务院的成立和政府机关的组织与干部问题》报告。他明确指出：“政务院是首脑部，在中华人民共和国中央人民政府领导之下，进行国家事务工作。政务院和它下属的4个大委员会和30个行政部门是以华北人民政府为基础组建的，是在民主集中制的原则上科学分工的机构。”

10月25日，周恩来主持召开了第二次政务会议，讨论通过了关于接收前国民党政府机构的工作原则。会议还宣布华北人民政府工作结束，原华北人民政府所辖5省2市归中央直属。10月31日，华北人民政府根据中央人民政府命令结束工作，正式向政务院办理移交。11月1日，政务院正式开始办公。

在设置新中国第一届中央政府机构的同时，周恩来周密考虑、多方物色干部人选，努力吸收和使用各方人才，很快建立起各部委的领导班子。1949年10月19日，在中央人民政府第三次会议上，正式宣布了政务院各机构负责人，名单如下：

在政务院总理以下设副总理4人，任命董必武、陈云、郭沫若、黄炎培为副总理。

另设政务委员15人，任命谭平山、谢觉哉、罗瑞卿、薄一波、曾山、滕代远、章伯钧、李立三、马叙伦、陈劭先、王昆仑、罗隆基、章乃器、邵力子、黄绍竑为政务委员。

政务院设秘书长1人，副秘书长5人。任命李维汉为秘书长，齐燕铭、许广平、郭春涛、孙起孟、辛志超为副秘书长。

政务院下设高于部级的4个委员会，共有主任、副主任、委员170人。各委员会的主要领导为：

政治法律委员会，由政务院副总理董必武担任主任，彭真、张奚若、陈绍禹、彭泽民为副主任，陶希晋任秘书长。

财政经济委员会，由政务院副总理陈云担任主任，薄一波、马寅初为副主任，薛暮桥任秘书长。

文化教育委员会，由政务院副总理郭沫若任主任，马叙伦、陈伯达、陆定一、沈雁冰为副主任，胡乔木任秘书长。

人民监察委员会，由著名民主人士谭平山任主任，刘景范、潘震亚为副主任，李世璋任秘书长。

除上述4个委员会之外，政务院下设30个部级机构。

另外，中央人民政府委员会下设办公厅，任命齐燕铭为办公厅主任，余心清、周新民、乔冠华、罗叔章为办公厅副主任。

到1949年10月底，新中国第一届中央政府全部组建完成。与此前历届政府相比，这是一届容纳了最多民主人士的精明强干的政府。在周恩来的精心安排下，各民主党派主要负责人、社会知名人士多被安排进了各级领导机构。从当时中央政府最高领导层看，6名副主席中就有3人(宋庆龄、李济深、张澜)是党外人士。在中央人民政府的56名委员中，党外人士27名，所占比例近50%。政务院的人事安排也充分体现了这一特点。在政务院4名副总理中，党外人士2名(郭沫若、黄炎培)，比例达到50%;在15名政务委员中，党外人士9人(谭平山、章伯钧、马叙伦、陈劭先、王昆仑、罗隆基、章乃器、邵力子、黄绍竑)，比例高达60%。

在周恩来领导下，政务院基层工作人员主要由三部分人组成：一是党员和长期参加革命工作的同志，二是原国民党起义人员和旧政府职员，三是民主人士、知识分子和青年学生。周恩来特别强调：“政府正在草创中，政权机关需要很多人工作。这三部分人各有长短，希望大家团结起来，取长补短，加强思想意识和工作作风的修养，搞好工作。各部门用人都要照顾到这三个方面。”

周恩来在精心组建新中国第一届中央政府中，呈现出三个特点：

第一，确保共产党在政权中的领导地位。这主要通过中共领导人在最高行政机关中担任重要行政职务来实现。除周恩来担任政务院总理外，政务院4个委30个部级机构中由中共党员担任正职的行政职务达到19个。

第二，大量吸收民主人士参加政府。对民主人士如何安排是一件复杂的事情，周恩来做了大量的协调工作。有关民主人士的任职名单，大多是由周恩来提出报中共中央决定，再同各民主党派反复协商后正式任命的。经慎重酝酿、仔细斟酌，在政务院中担任正部级的党外人士15人，比例达到44%。关于政务院的这一人事安排，周恩来阐明：“这样可以容纳各方面的人士，以便集思广益，并且还可以将政府的方针政策宣传到各方面去。”

第三，由于政权创立之初各方面人才短缺，政府中交叉任职及兼职现象较为普遍。如在15名政务委员中，有9人兼任了部长和委员会主任职务。政务院总理周恩来同时兼任外交部部长，政务院副总理陈云同时兼任财经委员会主任和重工业部部长，政务院副总理黄炎培同时兼任轻工业部部长，政务院副总理郭沫若同时兼任文教委主任和科学院院长。

中华人民共和国至今已经走过75年的光辉历程，周恩来为新型政党制度和新中国的诞生作出了不可磨灭的杰出贡献。正如习近平总书记在纪念周恩来诞辰120周年大会上所指出的：“周恩来同志半个多世纪奋斗的人生历程是中国共产党不忘初心、牢记使命历史的一个生动缩影，是新中国孕育、诞生、成长和取得崇高国际威望历史的一个生动缩影，是中国人民在自己选择的革命和建设道路上艰辛探索、不断开拓、凯歌行进历史的一个生动缩影。”今天我们缅怀周恩来等老一辈革命家为创建新中国立下的丰功伟绩，就是要学习他们不忘初心、艰苦奋斗、全心全意为人民服务的精神，在新的历史时期力争作出新的贡献。