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“航行自由”还是“横行自由”?

作者:郭永虎 吴昀霖   来源:中国历史研究院  

美国在南海策动“航行自由”,不过是为了自身利益公然蔑视国际法和国际秩序,倚仗全球军事霸权维持其海洋霸权,侵犯中国主权和海洋权益。美国极力炒作南海问题,就是想通过南海地区军事化,形成武力威慑态势,削弱中国对南海的管控。

近年来,美国在多种场合无端渲染所谓“南海航行自由”问题,并以此为借口强化自身在南海地区的军事存在。美国以“挑战”沿海国所谓“过度海洋主张”的名义,频繁进入中国南沙群岛附近海域开展“航行自由行动”,企图否定中国在南沙群岛的领土主权和海洋权益。问题是,中国维护南海主权权益的正当行为“妨碍”和“威胁”航行自由了吗?中国历来是南海航道航行自由的践行者和维护者,南海的航行自由从来不是问题,也没有因为南海争议受到任何影响。既然如此,美国在南海频频策动“航行自由行动”意欲何为?

蔑视国际海洋法

17世纪初,欧洲开始一场关于“航行自由”的长期论战。1609年,近代国际法奠基人格劳秀斯发表《海洋自由论》,主张公海可以自由航行。为了打破西班牙和葡萄牙对海洋贸易的垄断,荷兰、英国等新兴海权国家将这一主张奉为圭臬。

美国在建国之初就提出“自由船自由货”概念,主张战乱时中立国的贸易商船享有“海上自由通航权”。美国从这一主张中获益颇丰,因此在国际社会不断强化“航行自由”理念。从一战期间威尔逊主张“海上绝对航行自由”,到二战开始前罗斯福主张“美国海军和空军有责任维护美国的海洋自由政策”,再到杜鲁门宣称“美国拥有在全球范围内维护航行自由的权利”,“航行自由”主张伴随美国从区域性强国走向超级大国而不断发展变化。但万变不离其宗,美国追求“航行自由”的初衷从未改变。正如美国国防部《航行自由行动计划概述》所说,自建国以来,美国一直主张维护海洋自由是其至关重要的国家利益,并主张用军事力量保护这一利益。

20世纪70年代,随着各国海权意识觉醒,因海洋权益产生的矛盾和分歧日益明显,世界迫切需要一个符合多数国家利益、维护海洋秩序的国际海洋法。1973—1982年,第三次联合国海洋法会议召开。这次会议集中反映了海上强国与发展中沿海国家的矛盾,主要包括沿海国管辖权的扩大和公海自由冲突,沿海国经济权利和海洋大国航行自由之间的平衡。美国担心沿海国的主张一旦以国际条约方式确定下来,势必危及其在全球的海洋霸权。

1979年,美国以一些国家提出“过度海洋主张”为由,首次出台“航行自由计划”,以表达对第三次联合国海洋法会议的不满。1982年,《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)通过。里根政府认为《公约》会损害美国的海洋权益,拒绝签署《公约》,游离于《公约》框架之外。同年12月13日,美国政府发布第72号“国家安全决策指针”,即“美国行使海上航行和飞越权利计划”,作为对《公约》的回应和抵制。从此,美国绕开《公约》,在全球开展所谓“航行自由行动”。

图为我国出版的《联合国海洋法公约》(北京:海洋出版社,2013年)汉英对照版书籍封面 资料图片

20世纪80年代中期,美国开始将“航行自由行动”的矛头对准中国。1986年,中国在军事演习期间,要求外国军舰进入演习区域必须经过批准,美国为表达所谓“抗议”,首次将中国列为“航行自由计划”的挑战国。1992年中国颁布《领海及毗连区法》,美国再次将中国列为挑战国,并首次发起针对中国的“航行自由行动”。与此同时,美国凭借其国际霸权,大肆利用媒体舆论制造影响,企图将自身在南海的“航行自由行动”及相关军事行动合法化,而海洋主权被频繁侵犯的中国反而成为“国际海洋秩序破坏者”。

维持海洋霸权

战后,美国凭借雄厚经济实力和科技实力,加上全球最强大的海军,强势主导了国际海洋秩序,这是以权力建构和维系的霸权模式。但越来越多的国家反对和抵制美国主导的海洋秩序,它们高度重视海洋对于本国领土主权、经济和安全的重要性,试图通过国际规范建构新的国际海洋秩序。美国对此表达强烈不满,卡特总统甚至表示,“鉴于美国在世界事务中的显著地位,它不得不采取主动去保卫其权利免受沿海国家的非法侵蚀”。

美国口中的国际“显著地位”非常明确,就是要维护其在全球的海上霸主地位。因此,美国炮制所谓《公约》签署国提出“过度海洋主张”的借口,在全球开展“航行自由计划”,肆意扩张海洋霸权,侵犯别国利益。冷战结束后,美国成为全球霸主,为维持霸权,尽可能减少美军不能进入的禁区或水域。

具体到南海来说,美国在此强推“航行自由计划”,完全是将其作为维系全球海洋霸权、遏制中国的工具,是美国在国际海洋法领域奉行单边主义、藐视和无视现行国际海洋法秩序和规则的典型例证。从克林顿到小布什任总统期间,美国陆续在中国周边海域开展多次“航行自由行动”。奥巴马政府上台后,在“重返亚太”、“亚太再平衡”战略背景下,美国在中国南海地区实施“航行自由行动”的次数日渐增多。2014年2月,美国助理国务卿丹尼尔·拉塞尔在国会众议院称,“美国在东亚和南海的航行和飞越自由,事关美国国家利益”。

2015年10月,美国军方派“拉森”号军舰驶入南海渚碧礁12海里内,这是美国第一次派军用舰船进入南海地区行使所谓“无害通过权”,引起国际社会广泛关注。2016年1月,美国海军“柯蒂斯·威尔伯”号导弹驱逐舰闯入中国西沙群岛中建岛12海里海域。2016年“南海仲裁案”非法裁决出台后,美国经常借此指责中国在南海的岛礁建设和正常巡航工作。相比奥巴马时期,特朗普政府在南海的“航行自由行动”频次大大提高。2017年5月24日,美国“杜威”号在南沙群岛美济礁附近12海里范围内执行“航行自由行动”。7月24日,特朗普政府批准美军在南海规律执行“航行自由行动”的年度计划。 2017年,特朗普政府在南沙群岛和西沙群岛共进行4次“航行自由行动”,挑战中国的主权声索。2018年,美国海军在南海进行5次岛礁 12海里范围内的“航行自由行动”。

美国在南海开展的所谓“航行自由行动”,完全背离《公约》和国际习惯法对航行自由所作规定,实质是“横行自由”,是霸权主义行径。事实上,美国不仅针对所谓“不友好”或敌对国家实施“航行自由计划”,对其盟友也是如此。例如,美国国防部副部长办公室前海洋政策事务助理劳尔·佩德罗索曾炫耀,在2014年度,美国“航行自由行动”“挑战过”7个盟友、7个伙伴、3个对手和敌人、2个不结盟国家。“美国优先”的霸道逻辑可见一斑。

可以说,美国在全球海洋持续不断的军事行动对航行自由构成威胁,所谓“航行自由”是美军船舶在其单方面认定的“国际海域”进行的,本质上是保证美国军事力量在全球海洋的机动畅通,维持其军事领域的领先地位,防范任何对其海洋大国地位可能的挑战,是典型的强权政治和霸权行为。

打压遏制中国

美国高调介入南海问题,打着“公海自由、过境通行和无害通过权”的旗号,多次派遣军舰闯入中国南海领域进行“航行自由行动”,严重损害中国海洋领土主权权益,目的在于打压遏制中国。

拜登上台后,进一步升级南海“航行自由行动”的强度。2021年7月,美国国务卿布林肯就南海仲裁案所谓“裁决”出台5周年发表声明称,“中国正持续威胁南海航行自由,基于规则的海洋秩序在南海受到严重威胁”。2022年,美军航母打击群和两栖戒备群8次闯入南海,在南海及周边地区累计开展大型演习演训102次,数量与规模较2021年有所增加,强度和针对性愈发明显,军事威胁意味愈发浓厚。

拜登政府的“印太战略”报告至少10处提到“海洋态势感知”和“海洋安全”,两次特别强调“南海”。2022年,美国国防部发布2021财年“航行自由报告”。报告显示,2020年10月至2021年9月,美军累计在全球执行“航行自由行动”共37次,其中涉及中国大陆的次数最多,共有5次,还有1次与中国台湾地区有关。2022年5月,拜登放言,“要确保南海及其他地区的航行自由,确保海上航道保持安全和开放”。最近一段时间,拜登政府又鼓动菲律宾在黄岩岛和仁爱礁问题上频频挑衅,试图再次在南海岛礁的主权问题上向中国发难。

为什么美国对针对中国的所谓“航行自由”乐此不疲?一言以蔽之,就是将其作为遏制中国的工具。自新中国成立开始,南海就是美国对华围堵和遏制新月形包围圈中的一环。冷战结束后,美国将综合实力和国际地位不断上升的中国视为重要威胁,运用军事、外交、舆论等多种手段制造南海紧张局势,挑战中国应对海上危机的能力。美国试图以此作为遏制中国的重要抓手,全方位对中国实施海上围堵和打压。

在当前世界面临百年未有之大变局背景下,南海问题更是被美国政府视为强化对华全面竞争的战略性筹码。在美国“印太战略”构想里,强调“基于规则的秩序”实质上也是为了遏制中国发展。中国成为美国推动南海“航行自由行动”最直接的受害者。

首先,美国通过“闯岛”式航行行动,损害我国对南海群岛的主权声索;通过针对特定岛礁的航行行动,损害南海各岛作为群岛的整体性权益;通过南海仲裁案的非法裁定,损害南海岛礁建设的正当性。其次,破坏中国与南海周边国家的和平稳定。美国通过鼓动、挑唆、支持部分南海周边国家对南海岛礁的主权声索,挑拨中国与周边国家关系;通过争取盟友公开支持的方式扩大南海问题的地区矛盾;通过联合巡航的方式加剧对抗强度等。最后,美国利用话术陷阱在国际社会抹黑中国。例如,通过炒作解放军在海上的所谓“危险拦截”或“不专业”行为抹黑中国的正常应对行动;通过制造所谓的航行受限事件塑造中国“威胁”航行自由的国际形象;通过抹黑南海正常的建设和部署行为污蔑中国将南海军事化。

美国表面上鼓吹南海航行自由,实际上在南海“自由横行”,这是导致南海局势紧张的根源。所谓“航行自由行动”,制造严重冲突隐患,已引起多数国家包括中国的抗议和不满。事实证明,美国在南海策动“航行自由”,不过是为了自身利益公然蔑视国际法和国际秩序,倚仗全球军事霸权维持其海洋霸权,侵犯中国领土和海洋权益。美国极力炒作南海问题,就是想通过南海地区军事化,形成武力威慑态势,削弱中国对南海的管控,这是其实施“航行自由行动”的根本目的。

作者单位:吉林大学马克思主义学院



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