作者：国家行政学院社会和文化教研部教授 刘东超
[摘要]习近平同志依法治国思想为当代中国行政文化建设确立了法治的基本原则，有力地推动着中国政府建成全面意义的法治型行政文化。党的十八届四中全会对依法治国进行了全面部署。法治原则可以借助行政文化的培育和传播扩散到整个社会，推动整个社会的法治化进程。
正如企业、地域、学校都有自己的文化，行政机构也有自己的文化。所谓行政文化，指的是行政机构成员共同遵守的价值标准、制度规范、风俗习惯及基于此的行为方式，一般是经过机构内外多种因素长期互相作用、共同汇聚而成，并且能够持续地向前演进。行政文化深刻地影响着行政机构功能的发挥，深刻影响着其在社会公众心目中的形象。因此，建立积极奋进、健康阳光、理性和谐的行政文化是相当必要的。
行政文化建设是一个复杂的系统工程，受到社会生活和国家治理中多种因素的影响。在近现代历史条件下，法律思想和法律制度是其中最为重要的制约因素。这是因为人类文明进化到今天，法制成为最为普同也最为有力的社会规则，其暴力基础使其成为不可抗拒的规制力量。也正因此，研究法律思想和法律制度与行政文化建设的关系值得多方探讨、全面考察。
十八大以来，在继承前几代领导集体工作的基础上，以习近平同志为总书记的新一代党中央在依法治国领域持续推进、奋力开拓，在理论和实践领域取得了许多新的进展，尤其是党的四中全会对依法治国进行了全面部署，对我国行政文化建设产生了深远的影响。在此，结合对四中全会精神的学习，我们考察习近平同志依法治国思想对于我国当代行政文化建设和发展的重大指导意义。
一、习近平依法治国思想为行政文化建设提供了法治的总体原则
随着我国法治工作的大规模推扩，行政文化建设在自觉和不自觉间深刻受到法律的制约和渗透。习近平同志以开阔的眼界、准确的力度来把控国家法治建设的总体进程和宏观原则。他指出：我们要“全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面”[1]。这里他谈到相互渗透、相互促进的三个层面：依法治国、依法执政、依法行政三大工作共同推进，法治国家、法治政府、法治社会三大领域一体建设，科学立法、严格执法、公正司法和全民守法四大环节全面前行。这是具有深远历史意义的考量和安排，这是对国家制度体系的整体设计。这一设计在党的十八届四中全会上得到全面肯定，写入全体会议公报和《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。
这一设计落实到行政文化建设中可以着眼于国家、党和政府三个领域的工作。在国家层面上，要严格按照宪法的规定行动，全面建设社会主义法治国家。在党的层面上，也要严格按照宪法和相关法律开展工作，不能超越法律的规定来运行，党的领导也要依靠社会主义法治来进行。在政府的层面上，要严格按照各种法律甚至非常具体的法规活动，“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。[2]这就是对三个领域的行政文化建设的总体要求。具体说来，在这三个活动领域中，法治要成为基本的价值准则和心理习惯，其他制度和规范都要遵照它来制订。这样，各个部门和机关的运行和风气都要按照法律的指挥棒来运转，各个成员的权利和职责都得到法律法规的明确规定，其行动也严格依照法律来进行。尤其是一些领导也不能打破法律法规的规定，既包括在重大的行政工作中，也包括微小的业余活动中。这就会使我国历史上长期存在的具有人治色彩的行政文化发生根本性的转变，法治为主导的行政文化得到全面确立，以前党政机关中存在过的少数特权现象也能真正消退。这是自改革开放以来我国行政文化步步法治化达到的一个难得的高度和层次。
二、习近平依法治国思想为行政文化建设指明了法治的内外框架
行政文化的建设并不仅是行政机构内部的事，还涉及广阔的社会领域。简单地看，行政文化是在行政机构内部发挥作用，但它既深刻受到外部社会环境的影响，同时也会在相当程度上影响到社会环境。社会生活中的许多风气、习惯、理念会自觉不自觉地渗入行政文化，由于行政机构在社会生活中的重要作用甚至支配地位，行政文化也会甚强地扩散到社会生活中去。因此，行政文化的建设框架包括内部框架和外部框架两个部分。外部框架指的是与社会环境的关系原则，内部框架指的是行政文化自身的基本原则。这样，行政文化的建设主要是以内部建设为主，但也要关注外部环境的建设。对此，习近平同志关于依法治国的部分讲话中对这两个方面都有明确涉及。
他指出：“我们要在全社会加强宪法宣传教育，提高全体人民特别是各级领导干部和国家机关工作人员的宪法意识和法制观念，弘扬社会主义法治精神，努力培育社会主义法治文化，让宪法家喻户晓，在全社会形成学法尊法守法用法的良好氛围。”[3]又指出：“要加强宪法和法律实施，维护社会主义法制的统一、尊严、权威，形成人们不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境，做到有法必依、执法必严、违法必究。”[4]这里，他从社会氛围和社会环境两个方面谈到法治社会化的问题。在现实生活中，这二者重合面非常之大，虽然在理论表达上区别还是较为明显。这二者就构成行政文化建设的整体外部状况。在这个外部状况中如果建立了主导的法制规范，在行政文化的建设过程中就可较为容易地形成法制的主导作用，法治型的行政文化就可以自然而然地形成。反之，如果整个外部环境的法治意识较为淡漠，破坏法制的现象比比皆是，这既说明这个社会的行政文化具有反法治、逆法治的特点，也意味着其依法建设的难度较大。因此，习近平同志强调在广阔的社会生活中加强法治建设，强调每个社会成员法治意识的养成，四中全会也强调“使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者”[5]，这对行政文化建设的现实推动意义很大。
习近平指出：“行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。”[6]他最近又指出：“要深入推进依法行政，加快建设法治政府。各级行政机关必须依法履行职责，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，决不允许任何组织或者个人有超越法律的特权。”[7]这里他对法治政府的看法也可视为行政文化建设的内部原则。这就要求行政机关在行政文化建设中将带头执法放到首位，将自己作为法律法规的真正体现者。不仅自己要避免各种知法违法现象的出现，而且要成为社会生活中守法的引导力量。在我国目前的条件下，行政机关尤其要注意在公众视野中履行自己好的法律职责，保持好自己的守法形象。这并不是作作样子的问题，而是要使法律成为机关文化的根本规约力量，成为判断是非美丑的根本标准，成为每个成员自觉自愿的行为模式。这里，“法定职责必须为、法无授权不可为”可以成为法治型行政文化的边界原则，它说明了行政机关和行政人员该干什么、不该干什么，可以成为深入行政人员心灵深处的一种职业意识。这句话可以视作当代中国行政文化建设的内部原则，它从肯定和否定两个方面确立了法治的根本规范力量。
三、习近平依法治国思想为行政文化建设指明了法治的思维方式
思维方式是人们思想活动的基本程序，深刻制约着人们的语言和行动，影响着人们看待事物的角度、方式和方法。在行政文化的建设中，思维方式的作用相当巨大。大体上来说，主要有人治和法治两种思维方式。前者围绕着人对人的依附作用来展开，后者围绕着法律及其施行来展开。习近平同志特别强调要运用法治的思维方式。他说：“各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。”[8]值得注意的是，党的十八届三中全会通过的决定也再次强调法治思维方式的功能：“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。”[9]
由于思维方式需要长期培养和锻炼才能形成，需要持久实践和操作才能在心理机制中积淀下来，所以它有一个较长时间的养成过程，对此我们应该具备一个清晰的时间意识。在行政文化建设过程中，首先应该有意识地培养法治思维方式，让人们的思维按照法律原则展开。其次通过法治思维方式的培养来促进行政文化的法治化。这二者本身就是一个二而一、一而二的过程。有必要说明的是，清晰的自我意识有利于某种思维定势的形成，所以加强法律知识的宣传和学习极为必要，因为具备相关知识是形成这种知识意识的基础。
法治思维的一个重要特点是敢于对违规违法的特权说“不”。这在开始形成阶段或者个人身上也许有一定难度，但只要开启法治思维之“闸”，将会越来越通畅地成为主导的思维方式。而一旦一个机关多数人遵循这种思维方式，这个机关的特权现象将大大减少并最终将完全消失，这个机关的法治型行政文化将会全面形成。
四、习近平依法治国思想为行政文化建设中处理党、法关系提供了明确指导
在当代中国政治生活中有两个相当宏观的重要问题需要处理好，那就是中国共产党和法律的关系问题及政府和法律的关系问题。这是涉及中国改革事业的重大课题。对于这两个问题，不同的思潮有不同的思考，其中有些回答差异相当之大。在行政文化建设中，对于这两个问题也必须要给予正确的、有效的处理，本文第四、五部分谈一下这两个问题。
党和法的关系既涉及我国政治架构的一些基本原则，也涉及到现实工作中的一些具体操作程序。习近平指出：“我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的。党的政策是国家法律的先导和指引，是立法的依据和执法司法的重要指导。要善于通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律，通过法律保障党的政策有效实施，确保党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。党的政策成为国家法律后，实施法律就是贯彻党的意志，依法办事就是执行党的政策。党既领导人民制定宪法法律，也领导人民执行宪法法律，党自身必须在宪法法律范围内活动，做到党领导立法、保证执法、带头守法。”[10]四中全会也强调指出：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。”[11]这里在相当根本的层面上说明了党和法的关系。其中至少有非常重要的三个理念。一是“社会主义法治必须坚持党的领导”[12]。二是党的政策和我国法律存在着本质的一致性。三是党必须在宪法法律范围内活动。
具体说来，中国共产党是我国最广大人民根本利益的代表，我们的法律也是最广大人民权益的反映和维护，因此，党的政策和法律统一在人民根本利益上，共同反映出了人民的根本意志。在这一根本点上没有什么分歧和差别，二者是完全保持一致的。也正因此，党才可以领导立法、保证执法、带头守法。但是，在具体的操作程序和制度安排上，达到二者的合一还需要有效设计和准确掌控。在行政文化建设中需要关注三问题：一是关注党的政策对国家法律的先导作用，党的领导对依法治国的保障作用。这就要求行政文化建设中贯彻党的领导这一本质要求。二是关注党的政策转化为法律的程序过程。这就要求行政文化建设中注意合法合规的程序性。三是关注党的活动以宪法法律为限。这就要求在行政文化建设中保持清晰的边界感和自我约束力。应该承认，这些问题在我国行政文化建设和行政工作中还是存在不同看法或某些困惑的。对此，习近平指出：“要不断加强和改善党的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一。”[13]这里的“善于”指的是在党的意志和法律规定之间、党的领导和国家机关之间拿捏和调控的艺术，其前提是对人民根本利益的全面把握，对党的意志的深入理解，对法律法规的掌握和熟稔。因此，这“四个善于”既是对于宪法法律的严格遵守，也涉及到党的工作的巧妙、高效，这样才能达到高超政治艺术和现实规范的有机统一。值得注意的是，最后一个“善于”讲的是“运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一”，也就是说在党和法关系中还有个党内意志统一问题和国家机关内部的统一问题。这就可以使我们对问题的理解更为深入和具体。这里的两个“统一问题”是上面三个“善于”的基础工作。
五、习近平依法治国思想为行政文化建设中处理政、法关系提供了明确指导
如第二部分所论，习近平多次谈到政府和法治之间的关系，强调政府严格守法的应然性和必然性。由于“我国大约80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有的行政法规都是由行政机关执行的。”[14]政府依法行政对于法律实施具有巨大的意义。四中全会再次指出要在党的领导下加快法治政府的建设，强调要推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。这实际上也对行政文化建设提出了明确要求，必须全面配合法治政府的建设工作。
为了更好地适应社会主义市场经济的发展，政府职能转变一直是一个重要的工作。这和法治之间的关系也需要厘清。习近平说：“政府职能转变到哪一步，法治建设就要跟进到哪一步。要发挥法治对转变政府职能的引导和规范作用，既要重视通过制定新的法律法规来固定转变政府职能已经取得的成果，引导和推动转变政府职能的下一步工作，又要重视通过修改或废止不合适的现行法律法规为转变政府职能扫除障碍。只有让人民监督权力、让权力在阳光下运行，做到依法行政，才能更好把政府职能转变过来。要推进法治政府建设，坚持用制度管权管事管人，完善政务公开制度，做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。”[15]这些表述对于行政文化建设也富有启发意义。在建立符合政府职能转变方向的行政文化的过程中，借助法律变迁的力量非常关键。新的法律的制订实施可以促成新的行政文化内容的出现，旧的法律的废止可以“带走”陈旧的习气和做法。在这个转变过程中，在行政机关内部建立一种符合新的市场状态的刚性规范同时形成尊重它的风气，形成一种释放部分监管权力、增加公共服务的风气，形成一种相信社会、相信市场、允许其合法发展的观念和风气，形成依规而不是依人的价值理念，形成违法违规必被追究的氛围和群体态度。这样一种行政文化就是公仆型的行政文化。这种行政文化的重要特征就是制度的刚性。而这一制度之所以达到刚性，就是因为它宣示在透明的阳光下，早已经为百姓所知。所以它可以在领导权力和个别意见之上发挥作用，可以长期而非短暂地发挥作用。
习近平同志曾经谈到要把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略，把法治作为治国理政的基本方式[16]。党的十八届四中全会也指出：“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求”[17]。这就为当代中国行政文化建设确立了法治的基本原则，从而可以在中国政府中建成全面意义的法治型行政文化。这一原则也可以借助行政文化的培育和传播扩散到整个社会，从而推动整个社会的法治化进程。
参考文献
[1][4][6][8] 习近平在中共中央政治局第四次集体学习时强调依法治国依法执政依法行政共同推进法治国家法治政府法治社会一体建设 [EB/OL].http://cpc.people.com.cn/n/2013/0225/c64094-20583750.html.
[3]习近平.在首都各界纪念现行宪法公布施行３０周年大会上的讲话[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2012-12/04/c_113907206.htm.
[2][5][10][11][12][17]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2014，1-59.
[7][13][16]习近平.在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/n/2014/0906/c64093-25615123.html.
[9]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2014.
[10]习近平.在中央政法工作会议上的讲话[A].习近平关于全面深化改革论述摘编[C].中共中央文献研究室.北京：中央文献出版社，2014.
[14]袁曙宏.深化行政执法体制改革[J].行政管理改革，2014（7）.
[15]习近平.在中共十八届二中全会第二次全体会议上的讲话[A].习近平关于全面深化改革论述摘编[C].中共中央文献研究室.北京：中央文献出版社，2014.