反对农村土地私有化 把土地还给村民集体
http://finance.sina.com.cn 2006年07月07日 10:54 《新青年·权衡》杂志
作为一名具有长期农村工作经验的知名人物，李昌平关于农村土地制度的言论一直为各界所关注。他曾经撰文《慎言土地私有化》，列举了他反对土地私有化的八条理由，在该文的结尾，李昌平主张“落实宪法‘农村土地村民集体所有’”，本文的写作正是该观点的扩充和发展。
文/李昌平
因为近年来由于农村土地被征用而引发的恶性事件很多，很多学者和官员确实是出于公心，出于对农民的同情，希望能够保护农民的产权，他们主张改变土地农民集体所有制，倡导农村土地私有化。这样的观点一时之间在学界成为主流，你只能说好，不能非议，提出不同的意见，就有人给你戴帽子。如“左派”，“人民公社情节”，“没有产权理论或制度经济学或宪政民主常识”等待。我经常被朋友戴这样的帽子。我觉得很多朋友对农村的真实情况不够了解，分析问题是从概念到概念。他们的好心却未必能办成好事，如果真的按照他们的方案来改革的话，不仅农民的土地产权得不到有效的保护，反而可能更有利于现存制度下的强者。
主流的“私有化”主张和我的“在村民集体所有制前提下、由村民民主选择其土地产权实现方式”的主张，是有根本区别的。主流的“私有化”是不民主的，而村民民主选择产权实现方式，“私有”只是民主选择的一个选项。在当前形势下，首先要做的是落实农村土地的村(社)民集体所有制。很多朋友对土地集体所有制存在误解，我希望通过这篇小文与朋友们一起来探讨一下这个问题。
农民土地被占，集体所有制是罪魁祸首吗？
我曾经亲历过这样的一件事情：镇政府要征用30亩地建市场，镇长将村长找来商量，开价18000元/亩，村长说要经过村民会议讨论才能答复。村民会议没有通过，主要的理由有两个：一是征用30亩地后，全村要重新调整土地，难度很大；二是价格太低，村民会议决定每亩不少于60000元(因为60000元的利息收入相当于一亩蔬菜地的种植收入)。而镇政府那边，地是要征用的，价格是不能高于28000元的，村长必须得想办法摆平。此事拖了一段时间，后来镇政府将村长的儿子安排在财政所工作，又许诺事成之后给村长和村长夫人买养老保险。又过了一段时间，镇长安排税务所人员查村长兄弟家的粮油加工厂的偷漏税情况，安排派出所长调查村长打牌赌博等“违法乱纪”之事。村长实在是顶不住了，30亩地涉及7户村民承包，村长一家一户上门“做工作”，4户表示可以接受，但要求市场建成后安排子女管理市场；另外3户认为补偿不能低于38000元。村长无奈，主动请求镇长对三户“不听话”的农民进行“教育”，镇长如是安排公安、工商、税务等部门“计算”这三户农民，很快，又有两户被摆平了。对不少的政府官员来说，几户普通农民“作对”根本不是“问题”。征地还没有办理手续，市场建设就开工。后来，“闹事”的不是那个不同意征地的承包农户，而是更多承包地没有被征的村民。多数村民“闹事”的理由是镇集市边上的地可以卖到28000元，还可以安排工作，承包地分在离市场很远的地方，就卖不到钱，这个不公平。村民要求卖地的钱全村依照人头分配，然后再重新调整承包地。对多数村民的要求，政府定性为“无理取闹”，理由是“地被征的承包户不闹你们瞎起哄什么！”政府不讲理，于是村民暴力阻止市场建设，在劝阻无效的情况下，政府动用了特警，带头“闹事”的两个人判了两年。后来，村民长期上访也没有结果。
从这个事件，我们可以看出，如果坚持土地村(社)民集体所有制，政府征地的谈判对手不是几个承包农户，而是全体村民。土地被征用后，还需重新调整土地，在真正的土地集体所有制下，政府这样廉价且简便的、暴力的征用土地是很难办到的。正是因为地方政府的官员“巧妙”地用“土地承包长期不变”的“农户永佃制”替代了“土地村(社)民集体所有”制度，欺骗和分化了农民，才比较容易的征到了土地。从另一方面来看，政府具有很强的“合法加害权”，当政府追逐自己的私利时，村民自治的力量不仅难得到地方政府的保护，相反还有可能被地方政府打压。同时，行政的“合法暴力”完全可以消解民主法治的力量。
不少人总是将农民的土地产权被侵害的责任，归咎于土地村民集体所有制；我的不少朋友总是武断的认为，土地集体所有就是村长所有。所以，村长们总是随意支配农民集体土地，这是误会了。日本人侵略中国的时候，有那么多人当汉奸，现在村长帮助政府征村民的地，自己也落点好处，有什么不好理解的呢？哪是什么集体所有制造成的呢？如果是村长的权力过大，那是村民民主权没有落实所致；如果村长不得不“服从”乡镇长或县市长而损害或合谋村民的土地权益，那是合法民主权力得不到落实和保护所致，或是政府(可以)不依法行政所致；如果农民依法维护自己的合法土地权利，而法院不予支持，那是司法腐败的问题，与土地村(社)民集体所有制无关。在司法腐败和政府不依法行政的情况下，所谓的“土地私有化”或“国家所有、农户永佃”，可能更难以保护农民的土地权益。
很多人讨论农村土地问题的时候，没有注意到弱化农民集体的实际后果。实际上，1978以来的农村改革就是一个“实化家庭使用权，虚化集体所有权，强化国家所有权”的过程。
在1997年的土地延包以前，农民是有权根据村社的环境条件和村内生产力发展水平选择合适的土地经营方式的。现在国家立法规定家庭承包30年不变，实际上剥夺了农民(集体)自主经营(土地)的权利；在2004年没有取消农业税及其附加费用以前，村社是有权收取土地租金(承包费)为其成员提供公共服务的，很多城市郊区的村社，农民是有权分享土地级差地租收益的。现在，政策强制规定“种地不交钱”，《宪法》规定的土地所有者—农民集体不得收取承包费，实际上是消灭了土地村(社)民集体所有，以公地和血缘为根本的村社利益共同体的自治功能基本消失，村社组织处于解体之中。很多人因为不喜欢集体经济，所以主张虚化土地集体所有产权，希望变成农民“私有”。如果“私有”以后，农民决定搞股份制或是家庭单干制，尊重农民自己的选择。这种想法也是出自好心，但我担心虚化了土地村(社)民集体所有，土地就自然变成了国家所有，就像50年代由私人所有到互助合作再到“公社所有”一样。在我看来，我们同意政府不尊重农民集体的土地产权，势必会埋下准许“国家”侵占农民家庭土地产权的隐患。
当下，最需要保护的正是村民集体的土地所有权，而之所以很多人反对村民集体所有，是因为他们对于市场经济条件下的土地村(社)民集体所有权，到底是私有产权还是公有产权，没有搞清楚。
村民集体所有不是公有
今天的学界，几乎不容置疑的一致认为，土地村(社)民集体所有是一种公有产权，是模糊的产权。我一直对这样的说法表示深深的怀疑，我之所以怀疑，是因为这样的说法和常识不相符。我经常反驳说：甲村的土地，乙村可以侵占吗？甲组的土地乙组可以侵占吗？当然不可以！这怎么能说土地村(社)民集体所有的产权边界不清呢？甲组对某公司出租土地100亩，年收入10万元，由甲组村民民主支配这10万元，乙组村民无权无份，这怎么能说土地集体所有的成员产权模糊呢？10万元租金只是本组成员有份，按份平均分配，非本组成员无权享受，成员产权明明是私有权，怎么是公有权利呢？有人马上反击我说：政府很容易征用村社集体土地，大量的征地款被村干部乱花，农民得不到足额的补偿，就是因为土地集体所有是公有产权的缘故。我常常反驳说：政府怎么没有征用华西村、南街村、大寨村的土地呢？为什么华西村、南街村的土地越来越多了呢？温州鹿城区将军村坚持土地集体所有，征地和补偿由村民大会决定，在温州，没有人不知道，政府征用将军村的土地最难、补偿最高，将军村村民福利最好，集体经济发展最健康，这怎么解释呢？一直以来没有人说服我，我也很少说服坚持“私有化”的人。
土地村(社)民集体所有，具体有三种表现形式：一是共同共有，如公共的水塘、墓地、祠堂、风水树、试验田等，是不能分配到户的，实行民主管理，委托专人负责；二是成员份有。如承包耕地、山林、自留地使用权及其经营收益等，一般承包到户经营或对外出租，收取定额租金，租金用于上缴农业税和管理费外，多余部分集体成员平均分配或用于公共服务；三是按户占有，长期自用，如宅基地。土地集体所有制度，只有在计划经济条件下的、实行按劳分配(地权不参与分配)的、农产品全部统购统销的公社体制里，才表现为公有性质—准国有制。
2005年秋天在广州开三农问题研讨会，民商法专家陈小君教授发言，她说土地村(社)民集体所有权也是私有产权，是一种对外排他、对内按份享有所有权—使用权、经营权、收益权、占用权的私有产权。陈小君教授说，将村民集体所有的土地产权定义为公有产权是缺乏法律常识所致。至于政府容易征用村民集体的土地，不是因为产权不明晰，而是因为政府不愿意依法行政，习惯侵犯农民私有产权。村干部侵占农民土地补偿款，不是因为土地产权模糊，而是因为民主自治权没有落实或法律不能起到保护农民产权的作用，这不是土地制度的缺陷，是法律和司法制度的缺陷。陈小君教授的解释，帮助我澄清多年来的糊涂。
真实的土地村民集体所有制，并没有产权不清问题，而在实现了村级民主选举、民主管理、民主决策、民主监督的情况下，集体不但不会损害农民的土地产权，相反，集体作为一道强有力的屏障，可以有效地保护农民的土地权益。
华西村、南街村为什么还没有垮台？
我说农民集体所有实际上能够保护农民土地产权，很多人不相信，我们不妨来看看上文提到的将军村的例子。温州的鹿城区是农村城市化的结果，鹿城区政府所在地就是将军村。将军村也是鹿城区众多城中村中的一个，但将军村是特别的。将军村的特别主要表现在两个坚持，一是坚持土地村民集体所有，征地要全体村民大会讨论决定，土地补偿按份所有；二是坚持以土地换福利。温州在发展过程中，大量征用农民的土地，补偿的办法是“现金补偿＋返还地安置”。政府征用将军村的地与征用其他村子的地是不同的。
在我看来，将军村和其他村只有两点不同。一是，将军村在整个征地过程中，是代表农民利益的主体，而其他村则是征地过程中居于政府和农民之间的中介组织；二是将军村10亩农业用地换来了5亩非农业用地。而其他的村子，10亩农业用地换来了1亩非农业用地。将军村将农业土地资源变成了非农业土地资本，土地资本收益保障了将军村村民的福利。而其他村子出卖的是农业土地资源，得到的只是眼前的大笔土地现金收入，土地的资本收益流进了房地产商和腐败官僚的口袋。这也是很多人预言大寨村、华西村、南街村早该垮台而他们却越来越强大的奥妙所在。
在温州，将军村肯定是富裕的典型，更是和谐的典型，但当地政府很少提及将军村。和将军村打交道的政府部门和商人，都对将军村很头痛，因为占他们村的便宜实在是太难了。为什么将军村能够保卫自己该得的那部分巨大土地资本收益呢？因为将军村坚持了土地村社集体所有制，村社组织是村民利益共同体—具有强大的博弈能力；其他的村子土地所有制实际上发生了改变，由“村民集体所有，农户承包者”，变成了“国家所有，农户永佃”，村社组织实际越来越趋向为农民和政府的中介—完全异化为自利性盈利组织。全国处于城市和城镇之中和郊区的村子，大约占全国村子的30%左右。如果这些村子的农民的基本收入和社会保障都像将军村一样，由土地增值收益解决，我国至少有3亿农民会生活的很幸福快乐，失地失业问题也不至于像今天这样严重，社会就会和谐得多。可惜的是，绝大多数城中村和城郊村的“村民委员会”都越来越中介化了，全国的绝大多数农村的村民自治组织正在解体之中。农民组织用农民村社集体土地产权来增加农民收入和保障农民福利的制度空间越来越窄。
需要警告的是，如果越来越多的农民土地资源转化为房地产商和腐败官员的个人资本，而他们又根本不承担农民就业和福利保障责任，这样的城市化是非常非常危险的。反之，当农民村社土地资源能够转化为农民就业和福利的时候，城市化才是正确的发展道路。对于消灭农民，才能富裕农民的简单口号，一定要保持高度的警惕。
我在考察了温州的数十个村子(特别是将军村)，还有华西村、南街村等真正坚持土地村(社)民集体所有的村子之后，得出一个结论：落实宪法规定的土地村(社)民集体所有制，可以大大增强农民和政府的谈判力量，有利于在村民民主自治条件下充分实现农民的土地产权。所以，我认为在现有制度环境下，落实宪法规定的土地村(社)民集体所有，是当务之急。至于各个村社选择什么样的土地权益实现方式，应该由各地各村的村民按照民主自治的原则自主选择。
李昌平 著名三农问题专家