农村问题专家:土地不是当前农村核心问题
2008-10-25 新京报
李昌平 河北大学中国乡村建设研究中心研究员。曾担任湖北农村乡镇党委书记、县农村工作部副部长等职；2000年3月，致信总理，反映“农民真苦，农村真穷，农业真危险”，引发广泛关注。
“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”
——中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定
农业补贴政策完全正确
新京报：8年前，您对农村的判断是“农民真苦，农村真穷，农业真危险”。8年后的今天，您的判断是什么？
李昌平：现在的情况比8年前好很多。
8年前，农民不仅要交田赋(税和费)，一亩好几百，还要交人头税(小孩和老人都要交)，人均都在百元以上；农民种地普遍亏本，劳动力被迫外出“盲流”，撂荒占到50%以上，如果没有打工收入，绝大多数农民家庭经营会破产。乡村债务每年都以两位数增长，多数乡镇财政欠债，少则数百万，多则数千万。村级债务几乎村村有外债，多则数百万，少则数十万；农民购买力相对80年代大幅下降，乡镇企业产品市场急剧萎缩，农村经济非常凋敝；看不起病，读不起书的情况非常普遍；每年都会发生多起因强征而导致的恶性事件，干群矛盾非常尖锐。
现在，农民负担减轻了很多，种粮和购买农机具还有补贴，种植业和养殖业有了很多发展，农民收入相对90年代有明显增长。义务教育基本免费，合作医疗全面推开，农村养老已经起步，基础设施建设逐步纳入国家财政预算，农民开支和负担大幅下降了，干群关系有了明显改善。
新京报：怎么评价8年来的农村政策走向？
李昌平：8年来，农村社会事业发展政策和农业补贴政策是完全正确的，给农民和农村带来了很大改变，今后还要加大力度。
农村有七个问题亟须解决
新京报：这8年，有没有回过曾经工作和生活过的湖北农村？今天他们面临的主要问题是什么？
李昌平：我很少回到监利了，太多的就不知道了。但我在全国各地有很多农民和基层干部朋友，由于工作的性质要经常下乡，对全国农村的情况还是有一点了解的。
全国农村最近8年都有明显改善，但有些问题还亟须解决。一是有些地方“讲老业”的苗头开始出现，所谓“讲老业”，就是这地60年前是我家的，道听途说要恢复“地主制”(私有化)了，一些人就开始“打招呼”，要收回自己的地。如现在一些地方给新婚家庭分配宅基地，即使在土地部门办理了手续，在开工之前还得征得60年前“地主”的同意后才能做房子，否则是会有“麻烦”的。
二是农民发展经济的空间有待拓宽。80年代，农民由种植业逐步向养殖业、加工业、储藏业、流通业、建造业、金融业等进军，收入不断增长。现在，龙头企业在地方政府的扶持下不断向农村和农业进军，农民只剩下种植业和部分养殖业了，农民在农业和农村经济领域获得的收益在下降，小农家庭经营越来越依赖城市打工收益维持。
三是有些农村强势联盟(资本、黑势力和腐败官员)抬头，一旦农村市场经济朝着吴敬琏所说的“坏市场经济”异化，公平和自由交易将越来越稀缺了。
四是一些基层干部和农民有力无处使，这和80年代完全不一样，80年代既不靠积极财政政策，也不靠引进外资，靠农民和基层干部的自主性和创造性发展得非常好、非常快。现在的新农村建设，一靠中央拿钱，二靠引进外资，否则，很多事情都做不了，农民和基层干部的手脚被1990年以来制定的一些法律法规和政策给制住了。更严重的是，一些基层干部和农民不仅形成了“严重的依附性”，甚至连表达自己意愿的愿望都没有。
五是农村和农业有失去“两个市场”的趋势，国外的“劳动密集型农产品市场”，正在被招商引资引进来的境外农业资本集团抢占。国内的大豆产业及其市场份额已经被外国农业资本集团抢占，奶产业、棉花产业等也存在危险。
六是农村金融正在向外国银行和私人银行开放，在农民合作、互助金融方面还没有起步，政策性银行还没有与农民合作互助金融组织对接的情况下，过早向外资银行和私人银行开放农村金融，对农民和农业是有害的。
七是党对农村和农业的领导。80年代有省委书记住农村的传统，现在基层干部多是“走读生”了。
三中全会实实在在扩大农民权利
新京报：十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》已经全文公布，这份改革纲领中，您认为哪些地方是对过去最大的突破？
李昌平：有很多突破，重要的有：一是领导将更多关注三农；二是政府征地范围做了限制，并“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”，让农民和农民集体可以分享地租增值收益和土地资本化收益；三是农民工市民化待遇；四是确定发展合作经济和新集体经济为农业、农村、农民现代化的主要模式和实现路径；五是首次将农村金融发展提到“核心”地位，准许并扶持农民组织发展合作互助金融，第一次给了农民发展金融的自主权；六是扩大农民的担保物品，增加了农民发展的“本钱”；七是逐步按人口数量同比例安排县乡人大代表。
说上述措施是突破性的，是因为和过去不一样，是实实在在扩大农民权利，增强农民发展动力，完善农民自主性。
土地问题不是核心问题
新京报：在土地流转方面，三中全会重申了家庭联产承包责任制要长久不变，没有提到承包权抵押问题，这和此前一些学者的猜想有出入。您怎么看待农村土地流转问题？
李昌平：土地流转在80年代不是一个问题，现在越来越是个“问题”了，是谁的问题？如果是农民的问题，土地制度就回到80年代，这个问题自然就解决了。如果土地不是农民的“问题”，千万别假维护农民地权之名，行剥夺农民地权之实。
三中全会对土地制度的描述很好，要在坚持集体所有制不变，坚持双层经营的基本经济制度不变的前提下，稳定承包关系长久不变，农民和农民集体可以分享建设用地增值收益和资本化收益。这是向80年代的土地政策回归。
新京报：有人提出农地应该私有，说产权解决不了，三农问题就解决不了。您的观点呢？
李昌平：这样的话在说什么？我到现在也没有听懂！我相信说的人自己未必知道自己在说什么。
解决农民问题，一是增加就业，二是建立农民社会保障制度，三是农民工市民化。土地问题已经不是农民问题的核心问题。农业问题的核心是增加农产品供给，必须坚持双层经营体制，私有化可能破坏双层经营体制，导致农产品供给能力下降。要加快农村发展，比如农村道路建设、水利建设、文化体育事业发展、小城镇建设、新村庄建设等等，只有坚持集体所有制才是最优选择。
三方入手保障农民谈判权
新京报：您刚才提到的第二个突破，即“建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。有人担心这一惠民举措能否落到实处，比如，权力和资本的强势介入，村民谈判能力太弱；甚至村委会与开发商勾结，侵占农民的利益。这些担心有没有道理？
李昌平：政府只能为公益建设征用农民土地，集体建设用地和国有土地同权，这对农民是个极大利好。农民是不是可以享受到这个利好，我也是担心的。对此，要解决三个问题：一是完善基层民主，并加强党和农民的“血肉”联系；二是不能让地方政府饿肚子，政府要依法守法；三是打破城市土地开发中开发商垄断的制度。
“农转非”土地，政府集体各得一半
新京报：作为三农问题研究专家，您理想中的农村土地改革应是什么样子？
李昌平：土地制度无论怎么改，都必须坚持“集体所有制”、同地同权、农民主体性等原则。在此基础上，我建议新的土地制度由四部分构成：
第一部分，农地农用权保护和管理制度。属于在册的基本农田、林地、草地、水面等土地，不论是国有、集体所有、个人所有，还是地方政府所有，都必须遵守农地农用规划，不得随意“农转非”。非国有土地农用权，只许依法在农民之间交易，集体所有的农地权，村社内部转让优先；农民集体之间可以交换或买卖农地；非农民不得购买农地，更不许购买农地擅自改变用途或闲置；集体土地承包是否“平均分配”、是否收取承包费、承包费如何分配等等，应该由农民集体依《村民委员会组织法》决定。
第二部分，土地“农转非”管理制度。土地“农转非”要依据有法律效力的发展规划有序进行。按照规划“农转非”的土地，农地所有者和政府各得一半。如：某块农地10亩，规划在2008年8月“农转非”，到2008年8月时，这块地即为非农用地了，政府无偿获得5亩，土地的原主人(该农民集体)失去10亩农地而获得5亩非农地。政府无偿获得的5亩非农地，只能用于城市道路、公园、学校、医院、养老院和农民工廉租屋等公益事业；原所有者(农民集体)得到的5亩非农地，由土地所有者自主处置，或开发或出售或闲置都可以。商人需要非农地，在土地市场上购买好了，不需要找政府，政府是公平交易的维护者。
第三部分，非农用地交易和开发管理制度。已经“农转非”的土地，由土地所有者自主处置，出售给开发商或自己开发都可以，但所得的增值收益必须依法纳税，按照累进税率计征，增值越多，缴税就越多。
国家或地方政府所有的土地，“农转非”后，一半用于公益，另一半由政府按照“公开地价”在市场上公开拍卖，也要依法征税，税后所得归属同级政府财政。商业或工业用地，只能在土地市场上购买取得，废止政府垄断非农地交易的法律法规和政策。
第四部分，地权实现的基础性制度。土地产权实现的基础性制度是一个体系，主要包括：地权登记和确认制度、地价评估制度、地价公开制度、土地规划和编制制度、土地金融制度等。
本报记者 赵继成 王石川 北京报道