“土地制度的核心是谁占有地租和土地资本化收益”

　　——访河北大学中国乡村建设研究中心研究员李昌平

作者：袁瑛 李昌平   来源：商务周刊

　　《商务周刊》：您刚刚去越南考察了他们的土地制度，越南的土地改革已进行了15年，有人说越南的土地改革是“私有化”，因为土地可以自由买卖。您的走访考察感受是什么？

　　李昌平：最近我第三次去越南，走访了永福省的农民、小企业主和乡镇干部，考察的重点是土地制度。15年前，越南进行了土改，实行了“土地国家所有＋农户20年使用”的政策，集体所有制不复存在了。理论上讲，20年内，农民可以出租、抵押和买卖土地，也可以申请土地“农转非”后出让土地，处置权在农民。

　　在永福省的郊区新筹乡，农户一般一家四五口人，户平均3亩多地和150平方米宅基地。农民的土地不能用来办“乡村企业”，甚至养鱼或种水果都是不可以的，必须种植粮食。新筹乡的农地，不能在银行抵押，但越南南部地区是可以的。银行只接受农民的宅基地等非农地抵押，一般360平方米可以抵押贷款600万越南盾（越南盾和人民币比价2480：1）；农业庄园可以抵押，360平方米可以抵押3000万越南盾。农民贷款的官方月息为1.7％以上。

　　越南农地转租比较多，一般360平方米的年租不会超过100公斤稻谷；农地也有买卖，但很少，农民可以向政府申请“农转非”（主要是建房）。永福省郊区农村，360平方米农地“农转非”后，农民可以获得相当于4000元人民币补偿，政府可以获得相当于10000元人民币的财政收入。“农转非”后的住宅用地，转手即可赢利2倍以上；大量的土地“农转非”，还是由政府统一征用。据新筹乡乡长介绍，全乡总面积700公顷，两年后将有400公顷变成工业区，而工业区是省政府来运作的。与中国的土地征用补偿政策非常相似，他们的土地征用价格是由政府定的，亩补偿一般相当于2万元人民币以下。对于政府大量征地，农民有抵触，但只能服从。农民自己申请土地“农转非”办工业和商业是不可以的，但事实上，一些越南有钱有权的私人是可以的。

　　越南农村没有经历中国乡镇企业发展的时代，土地“私有化”后，再用土地办乡村小工业非常难。一个农民办的年产5万瓦片家庭砖瓦场，一年可以收入相当于15000元人民币，工人每月工资仅相当于80元人民币，要知道，在胡志明市工人工资为600元人民币以上。越南的村庄，没有集体建设用地了，也没有机动地，农地不能改变用途，所以砖瓦场的用土都要花钱买。由于土地没有任何机动，如今越南新婚的年轻人要建房，必须花钱买宅基地，100平方米的宅基地，需要4万元人民币。如果越南的土地政策像中国一样，准许农民用稻田发展稻田养鱼或鱼池边上建猪舍养猪，或用集体建设用地办更多的乡村企业，这样越南农民在农村就会有更多发展机会和选择权，农民的工价就绝对不可能每月只值80元人民币——这还不到中国农民工价的1/10。

　　越南的工业化和城市化步伐也在加快。在访问越南《年轻人报》时，越南朋友多次问我，你们中国有没有强制廉价征收农民土地办高尔夫球场的，有没有无偿给外国人土地办工厂，我说有的。越南人说，越南也一样。我就问，越南土地是“私有的”，可以自主买卖，怎么也会出现这样的情况？越南朋友的回答是：虽然理论上说20年内（到期后再顺延50年）是自主买卖的，但因为农民没有能力维护自己的土地，还是很容易失去土地。

　　《商务周刊》：如此看来，土地实现自由流转并未解决越南农村的现存问题。刚刚公布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，对农村的土地承包经营权也放开了流转。在您看来，越南经验对于目前中国进行的农村改革有什么启发？

　　李昌平：相比较越南，中国的土地制度有两个优点。一是农民集体所有制优势。土地农民集体所有制，为村民自治提供了基础，对保护农民社区共同体作用很大，比如水系坏了，可以自主重建或改造；道路加宽，可以自主决定等等。在越南，因为没有集体所有制，双层经营体制也不存在了，水系坏了，只能找国家；道路要加宽，也只能找政府，这对改善农民生产生活是很不利的。二是中国农民可以在“大农业”框架下自主改变土地用途，比如水稻田可以用于水产养殖，棉花地可以种植水果，甚至可以用农地盖农业生产房?虽然也有限制，但限制不强。这有利于农民根据市场变化调整生产结构，也有利于农民获得更多的发展机会和选择机会。

　　但中国土地制度在1990年代以来的“深化改革”中产生了很大问题，主要有四个方面。一是政府征用农民的土地，补偿的是30年使用权，得到的却是所有权。同时政府规定农民种地不向土地所有人（农民集体）交钱了，政府正在消灭《宪法》规定的土地农民集体所有制和农民村社共同体。二是中国“增人不增地、减人不减地”的政策，已经在不少地方造成了30％的“无地农民”或“有地市民”。中国政府好像不准备重新均分土地，以解决“无地农民”和“有地市民”的矛盾，如果在土地占有已经极不均衡的基础上，再延长承包期70年，会使中国的“无地农民”和“有地市民”越来越多，“无地农民”要给“有地市民”交租，这不利于农村和农业发展，也会使“无地农民”陷入非常贫困之中，还会使社区共同体功能丧失，将来一定会导致很大的社会冲突。三是土地“农转非”过程中的地租增值和土地资本化收益，农民得不到，全部归了政府和工商业资本家。1980年代农民日子和农村经济发展节节高，就是因为土地可以用来发展乡镇企业和社队企业，农民可以分享土地增值收益和资本化收益。四是农村金融体制没有与土地制度配套，农民地权抵押不能实现。特别是不准农民的合作金融发展，农民土地不能优先在农民合作金融组织内抵押，利息不能归农民。像越南农民贷款月利息1. 7％以上，土地抵押实际上会使农民失去土地。中国农民种地效益太低，其收益不可能支付越南这样的高利贷。

　　另外，中国的基层政府还依然在与农民争利，少数腐败官员、资本、黑社会力量结盟侵犯农民利益的情况经常发生，如果中国采取越南式的土地“自由买卖”，不仅解决不了中国农村的问题，反而会加快腐败干部、黑社会力量和资本结盟的步伐，导致三农问题更加复杂化和严重。中国要完善土地农民集体所有制，巩固农村双层经营体制的基本经济制度，在此基础上，加快农民合作组织和新集体经济组织建设，让农民分享更多的土地增值和土地资本化收益，巩固村民自治，促进新农村建设。

　　在我看来，土地农民集体所有制是民有制。土地农民集体所有制如何深化改革，土地产权如何处置经营，产权经营收益如何分配，应该由农民集体依据《村民委员会组织法》自主决策。

　　《商务周刊》：一些学者认为，土地承包经营权流转放开，将成为进一步扩大土地改革的一个有效突破口，结合您在农村基层工作的实际经验，您认为承包经营权流转起来，将给农村和农民带来哪些深刻的变化？它仅仅是一个权益之计，还是解决中国农村问题的关键切入点？

　　李昌平：这里有一个问题在于农民和学者以及官员的沟通上出现了问题。农民所说的“土地流转”难，更确切的是指一家4－5亩承包地，却分成了7－8块，自己要出去打工，需要将承包地全部转让或租给别的农户种几年，但由于承包地太分散，往往只能部分租出去。这没有意义，还是要城里和乡下两头跑，农民称这种情况叫“地坑人”，只好自己将就着种或撂荒。怎么解决农民所说的土地转租不畅的难题呢？1980年代时的办法有三种：一是将土地交给集体，由集体代为转让或租给别的村民，年底通过集体得到一定的补偿；二是份额土地所有权和份额土地承包权分离，如一个自然村有100人和100亩地，90人不种地，集中给10人种，这10人要交承包费，年底时100人平均分配承包费；三是每三年调整一次土地，将分散的7－8块逐步调整为1块——种棉花能手种高田，种水稻能手种“双季稻”田，养鱼能手分的是低湖田。这样便于专业化经营，土地产出会大大提高，就相对好转或租了。这三种办法都需要村民组织或经济联合社，虽然好，但实施起来还是有难度的，主要是面临村民组织或经济联合社怕麻烦、能力不足、承包费难征收到位或承包费分配不公平等问题，所以村民需要基层党委和政府加强对这项土地“流转”工作的领导。

　　我认为，目前一些城市里的经济学家和官员没有完全理解农民的困难和愿望，一般都理解为农民需要对外“转让经营权”，自然就是“公司＋农户”或“股份合作制”等等。于是，政府就出台“扶持龙头企业”带领农民致富的政策。可是，农民，至少是大多数农民，并不想搞什么股份制或“公司＋农户”，而是要加强自己的组织建设，因为“公司＋农户”或“股份制”会使农村经济逐步去农化，使农民更加弱势。这就南辕北辙了！

　　一些学者更离谱，他们将农民“土地流转”等同于城市房地产交易一类的问题，所想的办法就是明晰产权——承包权物权化，承包权永久化。承包权物权化和永久化，就是解散集体和彻底否定集体所有制，就是将一家4－5亩地、7－8块的现状固定化了，导致“土地流转”更加困难了。再说，农村也没有像城市一样完备的产权交易制度体系，物权化或永久化了也不能通过市场实现“自由流转”啊。这实际上就加剧了“地坑人”。

　　在中国，由于农民没有话语权，而学者和官员有，农民的心愿和话语常常被主流社会曲解。加上现在农村政策的制定，不是像1980年代那样以尊重农民实践创新为前提，更不是农民可以参与或主导的，所以很多为了帮助农民的政策往往成为坑农害农的政策。

　　“土地流转”，农民问题就解决了，农村就会发生深刻变化，这是忽悠人！随着劳动力价格不断上升，种地比较效益总是下降的，将来“土地流转”了，一家一户种几十亩地也是没有“规模效益”的，日本和台湾土地私有化了很多年，土地“经营规模”比我们大了2倍，还得依靠政府补贴和农产品价格保护才勉强有“兼业农民”，日本闲置土地20％以上。

　　亚洲国家和地区基本上没有“土地规模效益”一说。中国是人多地少的大国，不能像日本农产品65％依赖进口。中国追求“土地规模效益”难，但损失“单位面积产量”容易。在亚洲，追求农业“规模效益”和西方国家是不同的，不是追求“土地规模效益”，而是要追求“农业产业规模效益”——通过农民合作，变分散小农为“有组织现代小农”，发展合作社模式的“农业产业化经营”，分享农业产业化规模效益。

　　农业经济所占GDP比重不到11％，要养活数亿农民是很可能的。所以不能鼓励资本下乡和农民抢饭吃。用“公司＋农户”模式实现农业现代化是会逼农民破产的。如果承包权转让是为了方便“资本下乡”，我看是值得警惕的。

　　《商务周刊》：如果如您所说，加强农民的自治集体建设是目前农村问题的解决关键，什么样的集体组织形式符合目前中国农村的现状？

　　李昌平：在“右派学者”看来，公社时期留存下来的“被集体化”的农民组织是一定要消灭的，因为是专制的产物，而现实是小农“被集体化”组织在市场经济体制下仍然有生命力，农民和政府都得依靠。小农在市场经济条件下“自我集体化”，是异想天开的说法，无论是日本、韩国、还是我国台湾的经验都证明，在大资本集团、权力集团和黑社会组织已经存在的社会状态下，小农“自我集体化”几乎不可能。小农“被（党或政府）集体化”后逐步走向自主发展是普遍的经验，比如现在的7000个过去“被集体化”的村子，没有像小岗村那样受到各级党和政府领导的呵护，步入了自我发展阶段；而小岗村因为没有“自我集体化”的能力，所以需要从省里派干部带钱下村，领导村民走“共同富裕”之路。如果按照“右派学者”的主张，消灭了“被集体”而“自我集体”又不成或成本太高，这对保护农民和农民集体的地权是有害的，也对农民适应市场经济不利，还对村民自治有害。

　　中国将来要优先发展两种农民组织，一是以土地合作为核心的新集体经济模式，比如现在的大寨；另一是以金融合作为核心的综合农协模式，比如台湾农协。根据我的研究，这两种模式是很有生命力的，是符合中国国情的。

　　《商务周刊》：记得您说过，“地权要充分实现，必须要有土地金融制度”，在您比较中国、菲律宾、日本以及中国台湾地区的土地制度时，也曾经特别提到农民的金融自主权的重要性。结合我国的现状，农村应该建立起怎样的土地金融制度，并以什么样的组织形式出现，是最能实现农民利益最大化的？

　　李昌平：金融是土地产权实现的基础，土地是金融发展的基石。鉴于我国的土地制度是农民集体所有制为主的实际，我建议建立双层（两级）土地金融制度：国家要建立土地银行——帮助农民集体实现土地所有权产权；农民集体要建立土地信用合作社——帮助农户实现土地承包经营权产权和住宅产权。农民集体以土地所有权在国家土地银行抵押贷款，充实农民集体（合作组织）的土地信用社本金；农户以土地承包经营权和住宅产权在农民集体（合作组织）土地信用社抵押贷款，以充分实现农户土地或住宅所有权人、使用权人的权益。

　　两极构造的“土地-金融”制度，解决了大银行下乡的两个困境：一是信息不对称，贷款跟踪管理难；二是贷款规模小，经营成本高。如果土地银行透过“社区土地信用社”为农民提供金融服务，既克服了正规银行服务小农的困难，也使金融内置（利息归农），有利于农民发展金融合作为核心的综合农协模式，促进分散小农变为有组织现代小农，实现农业现代化和增加农民收入。

　　《商务周刊》：您旗帜鲜明地反对农业大资本下乡的模式，原因是什么？目前国际金融资本例如汇丰等银行在中国农村积极开展农村信贷活动，您如何看待？

　　李昌平：很多人要下乡办银行，找我做顾问。我问他们：“农业银行和农村信用社都离开农村了，你们为什么要下乡办银行？”没人说清楚。其实，国内外的资本家都一个思路：土地会私有化的，私有化了，乡村银行就好办了。另一方面，“公司＋农户”在不断发展，到时抓住公司这样的大客户就可以了。这两点是下乡办银行的真正目的。

　　我是坚决反对大资本下乡办银行的，至少在30年时间内应该禁止。我主张国家要成立土地银行，通过土地银行扶持农民社区土地信用社发展。农村金融一定要内置（农民合作金融，利息收入留给农民），这有利农民发展以金融合作为核心的综合农协组织，有利于地权流动的同时，也保护农民地权和促进农民家庭经济、合作经济、新集体经济的发展。如果像越南那样，金融外置（利息收入流入资本家口袋），利息太高（月息1.7％），不仅严重影响农民增收，还会产生“土地抵押陷阱”，导致农民失去地权。日本、韩国和我国台湾就是优先发展农民合作金融的，实践证明是成功的。菲律宾用资本下乡整合农民，导致农民很快破产，这是我们要避免的。

　　《商务周刊》：您如何看目前学界关于土地改革“公私”走向的争论？

　　李昌平：左右派应该停止推进私有化和保卫集体所有制的口水战，应该先回到土地上，调查研究农民扩大地权的自主性实践，再在适当的时候提出扩大农民地权的科学方案。否则，这一代中国知识分子可能犯下大错。

　　在我看来，土地所有制无论是国有制、农民集体所有制还是私有制，都是形式上的，没有绝对的好坏之分。土地制度的核心是谁占有地租和土地资本化收益。如果按照中国土地改革的方向，“有地市民”占有“无地农民”的土地农用地租，这个就错了；征用的是农民集体所有土地的所有权，补偿的却是农户30年土地农用使用权，土地“农转非”的地租增值农民得不到，这样的土地改革就很坏！土地“农转非”后，土地只能成为商人的资本，不能成为农民的资本，农民不能分享土地资本化收益，这样的土地制度就更坏了！

　　在我看来，评判一个国家的土地制度好不好，关键看农民是不是分享了全部的土地农用地租，是不是分享了“农转非”地租增值的50％以上，是不是拥有不少于25％的“农转非”土地的资本化权利。符合这个标准，就奠定了共富社会的基础，就是好的土地制度。