台湾土地改革的得失

朱云汉 台湾大学政治学系教授

战后台湾的农业发展，是相对比较成功的农村建设经验，曾经是许多第三世界国家学习与借镜的对象。

从1947年开始，国民党逐步在台湾建立起一套严密的农业保护体制，这套保护体制有三个重要的构成部分，第一是全面落实孙中山的"耕者有其田"理念，第二是建立完善的农业支持配套机制，第三是执行"农地农用"政策，对农地的使用与移转严格管制。这套保护体制，不但大大消减了地主对佃农的剥削，让广大农民可以保更高比例的劳动所得，也整体提升了农业的生产效率，让农业成为台湾工业化初期的经济支柱。

"耕者有其田"政策的落实，是通过"三七五减租条例"，公地放领以及政府向大地主征收土地再移转给农民等三个途径。其中"减租条列"最为关键，这等于是一场不流血的土地革命，让佃农实质上取得无限期的土地组约。虽然名义上，租约是六年一期，但只要佃户愿意续约，地主就不能片面解约，地主想要解约，通常必须经过协议割让一部分土地作为补偿；同时，地租最高限定为收成的37.5%.因此，地主对于名下的土地失去了实际支配权，只剩下有限的收租权，因此有些大地主宁可配合政策，让政府征收以换取国营企业的股票。

为了扶持小规模的家庭农业，国民党改良了日本人留下来的农业支持体系，透过水利会、农会以及农业推广体系，解决农民的灌溉、信贷以及化肥与种子供应问题，并为农民提供农技新知、品种改良以及运储产销的服务，并以保证价格收购稻米，提高农民种粮的意愿。

同时，为确保农地农用，严格实施水田旱田分类，水田必须种稻，不许转种经济作物。农地只能转卖给具有农民身份的个人，不能转让给非农民或企业，农民在自己土地上兴建农舍（等于宅基地），在面积上有严格的限制，也必须与土地面积成比例。

这套完整的农业保护体制，过去既能维持农村的稳定，又能保证台湾在粮食供应上可以自给自足。但到了上世纪90年代，这套体制开始逐渐松动。在李登辉领导下的国民党，权力结构快速本土化，经济政策越来越向财阀与旧地主阶级倾斜；民进党的菁英阶层为了激化岛内的族群矛盾，也采纳了旧地主阶级的论点，企图窜改历史，将具有重大社会进步意义的土地改革，妖魔化为"中国人抢台湾人"的土地。

在李登辉的后半任期，台湾积极进行"入世"谈判，在谈判过程中并没有坚持保护本地稻农的底线；相反的，国民党以经济效益为考量，制订"农业发展条例"，开始采取抑制粮食生产的政策，并逐步放松农地的使用限制。政府调整无限制收购稻米的政策，对于配合休耕政策的农民给予补贴，因此农村开始出现大批荒芜的农田。"农发条例"以及"非都市土地使用管制规则"的配合修订，也让农地转为非农用地的门坎大为降低，邻近都市的农地就成为地方民意代表与开发商眼中的大肥羊。这些利益集团先威胁利诱农民质押他们的土地，然后打通关节，运作农地变更使用。土地的炒作巨大利益，将地方政治推向贪腐的深渊。

陈水扁上台后，政府政策更向优势利益集团倾斜，民进党政府更在2006年将实施56年的"三七五减租条例"，进行大幅翻修，并美其名曰"第二次土地改革"，其实是全面的历史翻案。一夕之间，保障49000多户佃农权益的条款撤除了，地主在租约到期后，可以扩大家庭农场经营规模为理由，无偿向佃农收回耕地。接下来，民进党政府又修改"农业发展条例"，进一步放宽农地的自由买卖，农地移转不再需要提出"农用证明"。同时，对于兴建农舍的管制也大幅放宽，原来农舍兴建办法中0.25公顷的最小面积规定，放宽为0.1公顷。

从此，长达半个世纪的"农地农用、农地农有"政策逐步迈向解体，台湾的农地全面纳入"商品化"的逻辑，自由市场的思维与力量开始摧毁保护体制。开发商与城市富裕阶层，在所有都会区的近郊，大搞圈地运动。开发商先利用人头买下农地，再分割为小面积单元，然后以兴建"农舍"为名盖豪华别墅，再出售或出租给都市"向往田园风光"的富裕阶层，作为周末度假之用。农村别墅开始如雨后春笋般大量涌现，不但加速农地的废弃过程，大量的家庭污水排放，也危害到周边耕作中的土地。在比较偏远的农村，不法商人将许多废耕的农田，变更为砂石开采场或废弃物掩埋场，对农村的景观与生态造成空前的破坏。

去年以来，国际粮食价格暴涨，甚至有些稻米出口国限制粮食出口，让粮食安全问题再度浮现。台湾的有识之士开始大声疾呼，必须要重新检讨休耕与废耕政策、正视自由市场逻辑对耕地的侵蚀，生态环境的破坏，以及所造成的农民被迫离农之困境。他们强调农地除了粮食生产的经济功能，还负载自然生态保育、地下水涵养，以及农村文化保存等非经济作用，因此不能让物质利益驱动的市场逻辑全面主导农业政策。不过，到目前为止，这种反对的声音，还未形成有力的制衡力量，追求短期物质利益的社会集团仍站在上风。