农民专业合作社发展面临的结构性困境与突围路径
作者：赵晓峰 何慧丽
摘要：当前中国农民专业合作社的发展受到两个结构性因素的制约：一是耕地总量中的90%必须种植微利的大宗农业产品;二是合作社运转的制度成本高昂。受制于此，农民完全依靠自身的力量发展合作社的现状和情景都不令人乐观。而资本和部门下乡主导合作社的发展，对农民增收几乎不能发挥任何实质性的作用，还变相地压缩了农民依靠农业生产获利的空间。因此，发展农民专业合作社必须建立在小农生产结构将长期存在的基础之上，以确保农民的基本收益权为出发点，遏制资本在农业经营领域快速扩展的势头，在经济作物区和大宗农产品生产区采取不同的发展策略，有所为有所不为地推进农民合作事业的发展。
关键词：专业合作社 资本下乡 农业现代化 小农经济 农民合作
2007年7月1日，《中华人民共和国农民专业合作社法》的颁布实施，使学界倾向于认为农村合作社将迎来新的发展契机，合作社将沿着纵深方向不断拓展发展领域。然而，早在2007年春季，基于六省二十余村合作社发展的调查经验，我们就曾经提出虽然农民从客观上讲有合作的意愿，但是落实到实践中却难以转化成现实的行动能力，农民在合作问题上存在着明显的“主客观选择悖论”现象。〔1〕时隔四年之后，最近又有学者提出并发起了“真假合作社”的辩论，学者们普遍认为，依据不同的标准，在全国已经正式注册登记的27.2万家合作社中，只有1万家最多不超过5万家的真合作社。〔2〕缘何会产生农民合作的“二元悖论”，又如何引发了“真假合作社”的实践讨论，农民专业合作社发展的前途在哪里?本文将在深入讨论合作社发展面临的结构性制约因素的基础之上，通过对合作社发展主流路径合理性的辨析，重新审视合作社发展的目标定位问题，进而提出对促进当前农民专业合作社发展政策重点问题的一些思考。
一、农民专业合作社发展面临的结构性困境
在讨论农民专业合作社发展的前景时，必须要讨论合作社发展面临的结构性困境问题，尤其是当前中国农业发展的格局问题，后者构成前者讨论的基础。我们认为构成制约农民专业合作社发展的结构性因素主要有两点：一是农业产值占GDP的比重在不断下降，且利润微薄的大宗农产品和收益较高的经济作物在农业产业结构中的分布状态基本稳定，调整空间极小;二是维持合作社正常运转的制度成本较高，且难以构建合理的成本分摊机制。
建国以来，随着三大产业结构的不断调整，农业总产值占GDP的比重不断下降，中国已经初步从一个传统的农业型国家发展到2010年农业产值在GDP中只占10.17%的现代工业型国家。可以预料到的是，随着现代工业和服务业的进一步快速发展，农业的份额还会继续下降。也就是说，虽然农业增加值的绝对额还在不断增加，农业还有持续发展的空间，但是完全依靠农业收入的增加，无法从根本上解决农民增收迟缓和缓解城乡居民收入差距不断扩大的问题。因此，发展农民专业合作社，不仅是为了持续做大农业这块大蛋糕，而且更重要的是要增强农民的市场主体地位，使农民能够有更好的机会分享农产品生产、加工、流通和销售等各个环节的利润，使农业发展能够为农民增收服务。
农业的产业结构粗略可以划分为三个不同类型的组成部分：一是以小麦、水稻为主体的粮食作物、以花生、油菜为主体的油料作物，以及棉花等大宗农产品;二是以水果、蔬菜等为主体的经济作物;三是林业、渔业、养殖业等。我们这里主要讨论的是前两种类型，也就是狭义的以土地耕种为价值生产基础的农业。中国是一个人口大国，吃饭问题不单是一个经济问题，更是一个关涉社会稳定的政治问题。所以，中国对粮食等大宗农产品的自供系数要求比较高，进口和出口的数量长期维持在5%左右的较低水平上。这就要求中国18亿亩耕地中必须长期保证90%左右的农田以种植大宗农业产品为主。又因为大宗农产品是人们生存所必需的生活资料，价格波动的幅度必须在社会各阶层尤其是城市底层民众能够承受的限度内，所以，国家对大宗农产品的价格必然会通过战略贮备计划等进行市场调节，从而维持相关产品价格的相对稳定。此外，由农业的产业结构所决定，经济作物的种植面积往往只能占到全国可耕地面积的10%左右。如果突破了这一限度，经济作物的价格就有可能会出现较大的市场波动，形成增产不增收的尴尬局面。受此结构性因素的影响，改革开放以来，地方政府一再强调要调整农业产业结构，但真正调整成功的案例却并不多，尤其是最近十多年来调整成功的案例更是寥若晨星。因为一个地方的产业结构调整成功了，就必然会将另外一个地方从事相关经济作物种植的农户给挤出市场，微观个案的成功并不能产生宏观意义上的推广价值。
交易费用是制度经济学的核心概念。孙亚范在对新型农民合作经济组织的研究中将交易费用定义为制度运行的成本，其中包括信息成本、谈判成本、起草和实施合约的成本、界定实施产权的成本、监督管理的成本与改变制度安排的成本等。〔3〕这些成本几乎在任何农民合作性组织中都同样存在，无论是公益性还是赢利性组织，无论是科技协会、治水协会，还是新型农民专业合作社都一样，只要存在制度，制度要运行都客观需要组织承担这些成本。制度运行的成本相对高昂，限制了利润微薄的大宗农产品生产领域的农民合作，客观上使这些领域的农民对发展专业合作经济组织望而却步。
从中国农业发展的经验来看，过去几十年中国“农业隐形革命”的动力主要来自于食品消费变化所导致的农业结构转型，源自非农经济发展所带来的收入上升的变化。〔4也就是说，中国农业发展的基本动力格局是消费需求主导型而非生产决定型，是城乡居民消费结构的变化促进了农业产业结构的现代转型。如今，中国人民的食品消费模型已经从传统的八成粮食、一成蔬菜，加上一成肉食，转变成五成粮食、三成蔬菜(含水果)，和两成肉食(含禽、鱼、蛋、奶等)，进一步调整的空间已经十分有限。因此，依靠城乡居民现有食品消费结构的变化来带动农业产业结构的调整已经不能再构成农业发展的主要动力，必须寻找新的市场驱动力。
受制于此，在当前的经济格局和社会语境中，组织农民发展专业合作社，关键在于两点：一是如何立基于当下的农业产业结构，结合各地的实际，坚持“有所为，有所不为”的原则，因地制宜地构建将农业产业链条各个环节的利润留在农村、留给农民的制度体系，使农民能够切实享受到农业发展的收益;二是如何顺应新的市场消费需求形势的变化，创造出新的促进农业发展、农民增收的动力源。然而，农民专业合作社发展的现状和前景却并不让人感到乐观。
二、合作社发展主流路径的合理性辨析：资本与部门利益合流的隐患
根据北京梁漱溟乡村建设中心农村合作社服务指导团队多年来在全国各地的实践经验，他们发现当前中国农村运行良好，管理规范，有实际成效的真合作社按照广义的标准推算也达不到20%，其它80%或是企业主导型合作社，或是官办的合作社，都难以称得上是符合民办、民管、民受益等基本合作社操作规范的真合作社。〔5〕也就是说，当前实践中合作社发展的主流路径是政府部门和资本利益合流共同推动发展起来的专业合作经济组织。
资本下乡必然是为了利润而来。由于分散的小农家庭无法构成对资本势力的挑战，在农业商业化和产业化的过程中，城市资本已经渗透到农业产业链条中几乎所有有利可图的环节。资本涌向农村，离不开地方政府的支持。在“发展才是硬道理”的发展观指导下，地方政府招商引资的压力非常大，只要资本愿意来，什么条件都可以谈。“资本要下乡，商品要上架”成为主导地方官员大脑的基本的发展思路。长久以往，在当前的中国农村，加工、流通、销售等各个产业环节的利润都已掌握在资本的手中，农村劳动力从事的则主要是微利的生产环节。即便如此，资本对现有的分治格局仍然不满意，近些年来，在政府的支持下日益表现出强烈的推动农地流转，实现资本控制下的土地规模经营目标的实践冲动。
资本下乡得到了政府的支持，政府从财政、税收等各个管理环节都对涉农资本开了口子，从各个方面给予政策优惠。政府不仅从政绩的角度考虑推动了资本下乡的进程，而且还以自身所有的资本参与了资本下乡的过程。〔6〕部门资本下乡也是在中央和地方各级政府推动下出现的，通过让各个涉农部门开展营利性涉农服务，增加部门收入，既减少了国家财政的投入，又缓解了涉农部门的生存危机。当然，中央和地方各级政府还有另外一个动力，即是依靠各个涉农部门改善对农户的社会化服务，帮助农产品更好地进入市场。
资本和部门下乡必然要面临的实践难题是如何以较低的制度运行成本解决与农民打交道的问题，由此自然衍生出的即是“扶强不扶弱”的嫌贫爱富的发展逻辑，资本和部门优先选择乡村里的大户作为合作的主体。理解了这一点，我们就能够理解合作社发展过程中“大农吃小农”和“去益贫化” 〔7〕等现象发生的内在机理了。很明显，如果不能打破资本与部门利益合流的发展格局，就不能从根本上解决合作社发展过程中出现的诸种“异化”现象。
由于农业的总利润是有限的，资本和部门下乡并不能从根本上改变农业发展的基本格局，也无法实现农业增加值的快速提升。资本与部门利益的合流只会强化农民的弱势地位，从弱势的分散小农那里争夺原本就非常有限的利润空间，在大多数时候发挥的不是做大蛋糕的作用，而是分享已有蛋糕的作用。资本和部门主导农民专业合作社的发展，不可能是为了农民增收、农业发展的目的，而只能是为了剥夺农民利益，从分散小农身上抢夺利益，自然不利于农民基本权益的保护。我们认为这是农民专业合作社发展主流路径存在的最大问题。
三、重新审视农民专业合作社发展的目标定位
基于以上分析，我们认为应当审视农民专业合作社发展的目标定位问题，对以下关系进行辩证的再认识：
1、家庭联产承包制与农业生产经营效益。主流的观点认为小农家庭的生产方式已经不能适应现代农业的发展需求，必须加大制度创新的力度，推进农村土地流转的规模，加快农业规模化经营的进程。这就意味着要有一个土地经营权从多数人向少数人集中的过程，也要有一个小家庭农场经营模式被现代化大农场经营模式所替代的过程，而农民专业合作社的发展在无形之中被寄予了发挥此作用的现实价值。但是，规模化经营一定会比家庭农场经营模式有效率吗?学者们对中国农业经营方式的对比性研究发现，规模化经营模式并不比小农家庭的经营方式更有效率，反而是规模越大，农业产出效率越低，农场规模与经营效率之间是一种反向的相关关系。〔8〕规模化经营不能带来农业生产效益的提升，那么是否能够带来农民收入的增加呢?2008年，皖南某村在政府推动下将全村2千多亩耕地承包给了8个大户，从经营效果来看，承包面积超过300亩以后，不仅亩产下降20-30%，而且部分承包人甚至还连年亏损，不得不靠政府的财政转移支付来弥补亏欠。〔9〕因此，无论是从提升农业经营效益，确保国家粮食安全的角度，还是从保护经营者经济权益的角度来考虑，规模化的农场经营模式不应成为合作社发展的方向。实践证明，自发的土地流转方式，会在农村造就一个夫妻俩共同经营20亩左右耕地的新“中农”阶层。〔10〕因为劳均经营规模10亩左右，保证了土地的产出效益，又因为户均20亩土地的家庭农场经营模式可以为小家庭带来3万元左右的年均纯收益，保护了农民的种粮积极性，使新“中农”阶层成为农村社会重要的稳定性力量。所以，我们认为当前发展农民专业合作社，不应是以资本和部门下乡的方式推动农业规模化经营的速度，而应是在允许农地自发流转的前提下，建立在小农生产结构还将在未来一段时间内长期存在的基础之上，发挥双层经营体制中“统”的功能。
2、资本的利益与农民的权益。发展农民专业合作社是为了提高分散小农的市场主体地位，构建小农经营方式与国际化大市场之间的有机衔接机制，以提高农民的收入，促进农业的发展。但是，资本和部门下乡发展起来的合作社，从宏观层面来讲，必将优先选择农业产业化链条中利润相对丰厚的环节，挤压农民自发合作的利益空间，恶化以农民为主体的合作社的发展环境。2007年，全国猪肉价格大幅度上涨之后，国家对养殖业制定了相当优惠的财政、税收扶持政策。由于小规模家庭养殖模式的市场效应不明显，地方政府纷纷引入资本的实力，在全国各地兴建了一批新的数量多、规模大的养殖场。由于市场需求总额的相对稳定，新的养殖场的兴建，必然加剧全国市场上养殖业的内部竞争，资本和部门利益结合形成的市场合力自然要远远强于弱势的分散小农，家庭养殖业的发展形势必然会随之进一步恶化。根据我们的调查经验，近些年，全国各地农村分散的、小规模的家庭养殖业几乎都已经趋于破产，养殖业基本上已经被资本所控制。以此为鉴，如果给资本以下乡的机会，经济作物和有利可图的部分大宗粮食作物的经营权都有可能掌握在资本手中，这必将损害农民的利益，实际上等于不断地将农民从农业经营的各个领域驱赶出去，一步步侵蚀农民分享农业收益的能力和权利。从微观层面来说，资本介入一个地方相关的农业经营领域，最理想的状态是资本利益和小农利益能够实现双赢，共同获利。问题是市场形势变化莫测，一旦合作获利的空间不复存在，资本下乡不侵害农民利益，不将风险转嫁给农民的可能性几乎没有，资本持有者的道德感不足以让其甘愿承担经营失败的代价。因此，我们认为，不能将希望寄托在资本身上，必须依赖农民自发、自愿形成的合力，依赖政府的推动力，以维护农民的基本经济权益为出发点，推动农民专业合作社的健康良性发展。
3、少数农民的增收权与大多数农民的收益权。在农业总利润有限的情况下，还必须考察的关键问题是：究竟是少数农民的增收权重要，还是大多数农民的收益权重要?发展合作社是为了解决分散小农与大市场之间隐性的交易成本过高难题，但是合作社的发展必然会带来显性的制度运行成本分摊问题。由于弱势的小农之间，协商并达成一致意见的成本比较高，而合作社盈利的前景往往并不明朗，所以才会形成客观上需要、主观上却并不选择的“二元合作悖论”。由此可以看出，“大农吃小农”及“去益贫化”现象，即便没有资本和部门利益的介入，也会成为合作社发展过程中必然要出现的社会现象。就当前中国农村农民的阶层分化与经济社会发展的形势来看，类似现象的出现具有一定的阶段性和合理性。奥尔森早就提出，如果集团里的少数人支付了集体行动的成本，能够给自己带来超过成本的行动收益，就有可能促成集体行动，并给集团里的所有人带来可以分享的集体利益。〔11〕“大农吃小农”现象对“小农”并非完全没有带来溢出效应，如果“大农”是村庄里内生出的农民精英，以他们为主导型力量自发发展起来的合作社，可以增强农民整体的市场主体地位，抢占尽可能多的利润空间。而且，由于“大农”仍然生活在村庄里，他们往往成为村庄公共品和地方社会秩序的积极提供者。不过，问题是“大农”的增收，不能以侵害“小农”的收益权为代价，比如，不能为了发展规模经营，就通过政府推动或是资本扶持的方式，将弱势“小农”驱离土地，削减“小农”的收益权而相应地强化“大农”的增收权。并且，从长期来看，“大农吃小农”的趋势如果不加以遏制，必将加大、加剧农民的阶层分化，给农村经济社会的发展带来新的难以预料的变数。所以，我们认为，当前国家力量介入农民专业合作社的发展，不应将着力点放在扶持资本下乡的工作上，而应放在增强弱势小农的市场地位，促进“大农”带“小农”的机制上，逐步构建起一个能够确保大多数农民收益权不受侵犯的新的合作制度框架上。
总而言之，当前的农民专业合作社，应该以小农生产结构为发展之基，以保护农民的经营收益权为发展目标，使绝大多数农民都能从中获益，而避免成为资本和部门下乡的利用工具。
四、在新的目标共识下寻求突围路径
讨论了发展农民专业合作社的目标共识问题，我们接下来探讨合作社发展的路径选择问题。
1、构建节制资本，抑制资本下乡的政策体系。从维护农民的基本权益出发，政府必须改变旧有的发展观，放弃引导资本下乡的发展思路，提高资本进入农业经营领域的门槛，遏制资本快速扩张的势头，打击资本下乡侵害农民利益的现象，将有限的农业经营利润留给农民，为农民专业合作社的发展提供一个相对较好的竞争环境。
2、在利润相对丰厚的经济作物区优先发展农民专业合作社，并逐步建立区域性、全国性的市场协调机制。经济作物的相对收益高，经济剩余多，农户分摊合作社运行成本的压力相对较少。同时，经济作物的市场风险非常大，年景好的时候能够获取高额的利润，而在年景差的时候可能连本钱都得倒贴进去，农民合作的意愿比较强，转化成合作能力的可能性也比较大。所以，在经济作物区，鼓励农民自发组建专业合作社具有实践价值和现实意义。但是，由于总的市场容量有限，而区域性、以至全国性市场的信息并不透明，农民的跟风现象又比较严重，“多收了三五斗”、“果贱伤农”的事件经常上演，单个合作社的发展并不能从根本上化解供给与需求之间的矛盾问题。因此，必须在发展单个合作社的基础上，构建专业性经济作物的区域性、全国性市场协调机制，使市场的需求信号能够及时传达给各个地方的专业性合作社，实现信息的共享，进而根据各个合作社的生产意愿和生产能力，合理调配生产计划，保证生产者能够获取基本的经济收益。
3、在大宗农产品的生产地区，严格贯彻落实《村民委员会组织法》，赋予农民充分而有保障的自治权限，以村委会为主体加强农村基层组织建设，发挥农民互助合作的积极作用，改善农业生产的基础设施条件。对于种植大宗农产品的农民来说，想要依靠合作的力量提高农产品销售的价格，在当前的中国缺乏操作的空间。因此，发展专业合作社在这些地区并不具有现实的迫切需要性。但是，抵抗旱涝灾害等自然风险的需要却是非常强烈的。早在2004年，陈锡文就警告说：“如果任其自由发展，3-5年内中国的农田水利可能崩溃”。〔12〕果不其然，2010年西南大旱，2011年长江流域大旱，已经趋于崩溃的水利系统几乎不能发挥任何实质性的作用。当前农田水利设施陷入困境，根本上源自于统分结合的双层经营体制的瓦解，源自于农村基层组织退出了乡村水利的统筹领域，致使水利供给成了农民自己的事情，而缺乏自发、自主合作能力的农民只能眼睁睁地看着田间地头的水利灌溉及排涝设施逐步老化，渠道淤塞，失去抗旱排涝的基本能力。〔13〕所以，在大宗农产品的生产地区，关键的问题不是让农民合作起来增加经营收入，而是将农民组织起来，赋予农民完整的自治权限，动员农民出钱出力，改善农田水利等基础设施，减少自然灾害的破坏力，使农民间接获得增收的效益。
4、顺应市场需求形势的变化，发展生态农业，构建跨城乡的农产品生产、加工、销售一体化机制。近些年来，食品安全问题引起了城乡居民越来越强烈的现实关注，逐渐富裕起来的人们越来越关注饮食的质量。由此，农业的生产结构有了进一步调整的空间，以前的调整是在粮食、菜果及肉食之间展开，当前的调整则是向生态农业的方向转变，这就为生态型农民专业合作社提供了良好的发展机会。我们最近几年在河南兰考等地搞城乡互助，鼓励农民发展生态农业，基本的理论支撑即在于此。
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〔13〕赵晓峰。重读税费改革：国家、集体与农民关系的视角[J].人文杂志，2010，(03)。
[1] 本文的研究受到2011年度教育部人文社会科学青年基金项目：“转型期农村合作社发展的社会基础研究(项目批准号：11YJCZH250)”的资助。赵晓峰，西北农林科技大学农村社会研究中心研究人员，博士。何慧丽，中国农业大学人文与发展学院副教授，硕士生导师。