地方债“黑洞”引发中央高度警觉
审计署将详查地方政府性债务
违规行为将是重点，或新增乡村一级政府债务审计
□记者 张莫 赵婧 北京报道
“近日，根据国务院要求，审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。”国家审计署网站28日挂出的一条短消息，瞬间传遍市场，释放出强烈的信号———地方政府债务“黑洞”已经引发中央高度警觉。专家认为，地方政府的违规融资行为将是此次审计的重点，同时乡村一级政府债务情况也有望纳入审计。
有媒体报道称，审计署目前已开始培训，并将于8月1日起全部进点《经济参考报》记者就此于28日联系审计署，询问其对全国政府性债务进行审计的具体时间表以及步骤措施等相关事宜，不过，审计署新闻处相关负责人表示，“工作还在进程中，没有更多信息可供发布。”
政府性债务包含地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务以及一些其他相关债务，尤其是一些地方融资平台公司的债务。对政府性债务进行全面审计并非第一次。审计署曾于2011年3月至5月对31个省(自治区、直辖市)和5个计划单列市本级及所属市(地、州、盟、区)、县(市、区、旗)三级地方政府(以下简称省级、市级、县级)的债务情况进行了全面审计。结果显示，截至2010年底，除54个县级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计10.7万亿元。此后，审计署并未进行过全国性的政府性债务审计，而在2012年11月至2013年2月间，审计署也曾对36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况进行了审计。
国际货币基金组织(IM F)今年7月首次公布其对中国政府债水平评估称，2012年广义政府债务(包括中央和地方预算内及未列入地方预算内的，如地方基础设施建设支出)已超过G D P的45%。
而据渣打银行日前发布的《亚洲债务大起底》报告估算，截至2012年末中国政府债务占G D P的78%。虽然不少国内或国外的机构给出了各种估算，但目前政府性债务规模并无官方的权威统计。 “中国究竟有多少地方政府性债务?这个连地方政府自己都说不清。只有全面的政府性审计，才能给政府债务管理提供更充分的信息。”中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇对《经济参考报》记者表示。有业内人士表示，地方政府债务期限结构如何，以哪些方式筹借，偿债率多大，履约记录如何，由地方政府债务形成的资本运用情况如何，所投资的项目是否能自行维持债务偿还与周转，这些都需要权威的统计。
中央财经大学财经研究院院长王雍君接受《经济参考报》记者采访时指出，“此次政府性债务审计是全国范围的一次摸底，我估计会比2010年的地方政府债务审计更彻底、更全面，主要是看2010年以来地方政府又新增了多少债务。”有媒体报道称，不同于2010年的三级地方政府审计，此次审计署将对中央、省、市、县、乡五级政府性债务进行摸底调查，新增了对乡村一级债务的审计。针对五级政府审计的说法，审计署新闻处相关负责人并未予以证实，不过在业内专家看来，这种可能性非常大。一位接近财政部的人士曾对记者表示，“在一些乡和县，地方政府财政和债务问题非常严重，特别值得重视。”
“应该说，现在地方政府性债务风险较为集中。但是，风险到底有多高，能不能转化为危机，会不会失控，我们现在还没有一个完整的统计渠道。”王雍君告诉记者“现在关键的一步就是识别、预警，看哪里有危机。审计的重点将是对违规的审计，比如违规担保、违规借款、债务资金的违规使用等。通过这个过程了解地方政府的债务究竟有多少，就可以为预警提供宝贵的信息。”
而市场则担忧此次审计将对市场产生“地震式”的影响。光大证券曾预计，今年下半年到期的中国地方政府融资工具(LG FV )约有人民币1270亿元(合210亿美元)，几乎等于上半年627亿元的两倍，规模为2000年以来最高。海通证券首席经济学家李迅雷表示，从市场角度看，地方债的风险非常大。他进一步解释道，“地方政府常通过借新债还旧债，审计进入后，对资金来源查得比较认真，举新债不那么容易了。如果不让借新债了，那么旧债的偿还压力就比较大了。这种风险是普遍性的。”不过，李迅雷也指出，和地方融资平台相关的银行贷款、企业债券、信托产品都会受影响，产品的发行规模可能会减少，不过其他方面的影响应该不大。
实际上，在中国，地方政府性债务已经成为和房地产泡沫同样引人担忧的风险，甚至有人担忧中国某些地方政府因为过度举债而面临破产危机。如何才能彻底化解地方债危机?杨志勇指出，这需要制度性的改革“要解决地方政府性债务的问题，不能靠堵，只能靠疏导。所以，要逐步放开地方政府自行发债的权力，只有债务更加透明，风险才更容易防范。现在已经有6省市进行了自行发债试点，但规模还小，未来需要进一步扩容。”杨志勇说。
王雍君则指出，“地方政府不问责债务、问责政绩。官员出政绩的方法很简单，就是借钱。等要还债的时候领导已经调离或者晋升了。债务问责机制的漏洞不容忽视。”
审计署8月起全面审计全国政府性债务 地方债务总额在15万亿-18万亿
新京报讯 (记者王姝)昨日，审计署官网发布消息，根据国务院要求，审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。本次全国性审计工作将于8月1日起全面展开，全国审计机关将对中央、省、市、县、乡五级政府性债务进行彻底摸底和测评。
据人民网消息称，国务院26日下午发特急明电，要对全国政府性债务进行审计。审计署暂停所有项目开始培训，本周进驻各省市区。
据了解，本次审计是最近三年来，审计署第三次“把脉”地方政府性债务。第一次是2011年，审计署审计了1979年以来到2010年底，全国31个省市区的地方政府性债务;第二次是2012年11月至2013年2月，审计署选取全国36个地区(15个省及其所属的15个省会城市、3个直辖市及其所属的3个市辖区)，审计了2011年和2012年的地方政府性债务。
鉴于第二次只选取了36个地区，因此，本次审计是继2011年后，审计署第二次全面“摸底”地方政府性债务。
专家称正在制定的预算法修正案草案，在地方政府能否发债券问题上陷入“两难”。按照全国人大公布的立法规划，今年，全国人大常委会将三审预算法修正案草案，届时，将再次审议地方债券管理模式。
十一届全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青表示，美国“汽车之都”底特律申请破产保护10日后，国务院就作出了全面摸底地方债务的部署，“速度很快，36个地区的地方债务审计结果，触目惊心。这次全国范围摸底，将对预防风险、建立科学完善的地方债务管理模式提供参考”。
■ 现状
地方债务高致“资不抵债”
36个地区的地方债审计结果已于6月公布。在该份审计结果公告和上月27日，审计署审计长刘家义向全国人大常委会所作的报告中，审计署两次对地方债敲响警钟，强调目前，地方债存在个别地方政府债台高筑、资不抵债、违规融资变相集资等问题。
地方债务总额在15万亿-18万亿
2011年，审计署审计了1979年以来到2010年底，全国31个省市区的地方债政府性债务，结果表明，当时的地方债务总额为10.72万亿元。
两年已过，目前，全国的地方债务规模到底有多大?
今年2月，一国际金融机构发布的一份报告提出，中国各级政府负债可能高达30多万亿元。
对此，在今年的全国两会上，审计署副审计长董大胜予以否认。董大胜认为，根据国债、外债等数据测算，各级政府的负债应该在15万亿至18万亿元。
9省会城市债务率超100%
上月，审计署发布的《审计公告》，也未通报目前的地方债务总额，但提出，至去年底，被审计的省市区地方债务总额共计38475.81亿元，比2010年增长12.94%。其中，9个省会城市负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。
报告指出，一些地区债务偿还过度依赖土地收入、高速公路、政府还贷二级公路，甚至陷入借新债还旧债“循环”。例如被审计的36个地区中，4个省、17个省会城市以土地出让收入作为偿债来源。但这些地方去年的土地收入都明显减少，其去年以土地出让收入为偿债来源的债务，需偿还本息2315.73亿元，系当年土地出让收入的1.25倍。
上月，审计署审计长刘家义披露，一些地方通过信托、BT(建设-移交)和违规集资等方式变相融资现象突出。例如被审计的36个地区中，采用上述方式融资2180.87亿元。
■ 解读
审计署副审计长董大胜
“地方债务风险整体可控”
今年系地方政府性债务的偿债高峰期。据不完全统计，截至2010年底的10.7万亿元地方债务中，约有11.37%需要在今年年偿还，合计1.2万亿;2010年1384亿的中央代发地方债券，3年到期今年需要还本付息，合计1500亿。此外，地方政府通过信托机构融资的6500多亿元政信合作，也有一部分需要兑付。
各级政府是否有能力应对偿债高峰?是否会引发金融风险?对此，审计署副审计长董大胜、财政部原部长项怀诚等都曾表示，地方债务风险整体可控。
今年两月，在全国两会上，董大胜表示，我国地方债务总体规模并没有一些国际金融机构所预算的那么高，整体风险可控。
今年4月，在博鳌亚洲论坛上，项怀诚也表示，尽管地方债务规模近年来不断增长，但中国的债务问题并没有到严重的程度：第一，债务率本身不是特别高;第二，中国政府的债务基本上是内债;第三，中国政府债务“总体上看还没有看到特别坏的、效率特别差的案例”。
此外，相关国家部委已对偿债高峰年作出了部署。
除了加强对地方债务的审计，财政部部长楼继伟分别在今年3月、今年6月两度表示，将针对不同类型的地方债务，分门别类采取政策，先制止住地方政府债务扩张的趋势，之后研究完善地方政府债务管理制度，总的方向是“给地方政府开一条正道，堵住那些歪门”。
■ 焦点
地方债券“禁还是放”？管理模式“两端摇摆”
十一届全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青曾两次参加预算法修正案座谈会。据其介绍，我国该采取什么样的地方债券管理模式，地方债券究竟是禁还是放，一直是争议焦点。
地方缺钱热衷发债券
现行《预算法》规定，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”2009年中央政府代发2000亿元左右的地方政府债券，并且只有省级政府和计划单列市具备通过中央代发地方债券的资格，地级市、县级市禁止发行地方债券。
改革开放以来，特别是1994年分税制改革以来，地方政府纷纷成立融资平台公司，通过平台公司发债券。2008年金融危机爆发后，在“稳增长”的背景下，各地纷纷加大基础设施建设和城镇化推进步伐，地方债券发行规模逐年上涨。
叶青表示，地方政府之所以热衷于发行地方债券，一方面原因在于“中央拿大头、地方拿小头”的现行分税制体制，地方政府“事权”、“财权”不统一，想干事，但缺钱;一方面在于目前的政绩观考核体系，以GDP、城市建设、形象工程为导向的政绩观考核问题仍普遍存在。
财经评论人杨国英指出，地方政府热衷于发行地方债券，源于利益寻租空间，“地方政府通过持续举债，不仅可以实现‘保增长’的短期政绩，更可以由此为关联人的利益输送提供便利”。
“禁还是放”下半年将有分晓
叶青说，针对地方债券存在的问题，预算法修正案修订过程中，各界一直在探讨，是不是该通过立法赋予地方举债权，同时在法律中设定地方债券的审核程序。
就此，预算法修正案一审稿突破了现行预算法框架，赋予了地方政府举债权，提出“对地方政府债券实行限额管理”;“地方政府如发债券，主体是省级政府”;“地方政府发债券的审批程序为：国务院确定地方债券的限额，报经全国人民代表大会批准后下达，省级政府按国务院下达的限额举债，作为赤字列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准”。
但二审稿删除了上述条款，退回到与现行《预算法》一字不差的状态，重申“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”
对于一审稿和二审稿的变化，全国人大财经委原研究室巡视员王连洲分析认为，一审稿和二审稿代表了两种地方债券管理模式。一审稿是“适度放开”;二审稿是“一刀切禁止”。之所以从“适度放开”退回到“一刀切禁止”，主要是考虑到目前的政绩考核和官员任免制度，为官一任一般只有几年时间，采取“一刀切禁止”是为了避免现任官员追求政绩，片面提高地方债券发行规模，引发政府风险。
但财政部财科所所长贾康提出，现行预算法关于地方债券的规定过于简单笼统，已普遍出现了地方政府层面以潜规则强制替代明规则，大量隐性举债的情况。“正确的思路和方略，应当是在地方已形成的实际负债面前，实事求是而又卓有远见地‘治存量、开前门、关后门、修围墙’，让明规则变得有效、可行，使潜规则受到实质性的约束，有堵有疏，疏堵结合”。
下半年，全国人大常委会将三审预算法修正案。我国地方债券的管理模式究竟是“一刀切全面禁止”，还是“适度放开”，届时将揭晓。
(原标题：审计署摸底全国政府性债务)
附文：我国36个地方政府2012年底债务余额3.85万亿
《中国经济周刊》 记者 李勇︱北京报道
6月10日，国家审计署发布的《36个地方政府本级政府性债务审计结果》(下称“《审计结果》”)显示，36个地方政府2012年底债务余额共计3.85万亿元，比2010年增长了12.94%。
这次“抽查”是继2010年审计署对全国地方债进行全面审计后的再次摸底。而在上次审计中，这36个地方政府的债务余额便已占全国地方政府性债务总额(10.72万亿元)的31.79%。
地方债总规模究竟有多大？
今年全国两会上，国家审计署副署长董大胜估计，各级政府总债务规模在15万亿~18万亿。
而在今年4月份的博鳌亚洲论坛上，前财政部部长项怀诚预计超过20万亿。
《审计结果》并未指出全国地方债的总量，如果根据这次审计的36个地区债务增长12.94%的速度估算，2012年底，全国的地方债务为13.87万亿元。但兴业证券的一份报告指出，2012年末，地方债总负债预计在13.17万亿~15.1万亿。
这样的数据让一些研究中国经济的机构担忧，评级机构穆迪认为，中国地方债规模正在增长，将对中国信用状况构成不利影响。
因此，围绕地方债的相关方，都在尝试着如何解决债务难题。
高达219.57%的债务如何还？
眼下，地方政府不得不面临偿还地方债的压力。据媒体统计，截至2010年底，全国地方政府相关债务中，约有11.37%需要在2013年偿还，合计1.2万亿元。
审计署在《审计结果》中指出，部分地区债务规模增长较快，一些省会城市本级的债务风险凸显，由于偿债能力不足，只能通过举借新债偿还旧债。
长城证券认为，地方政府加强债务管理并取得了一定成效。但部分地方以土地出让收入为偿债来源的债务余额出现增长，但土地出让收入增幅下降，偿债压力加大。同时，部分地区高速公路债务规模增长较快以及取消收费地区的政府还贷二级公路债务等，都面临较大压力。
《审计结果》显示：“有10个地区2012年政府负有偿还责任的债务率超过100%;如加上政府负有担保责任的债务，有16个地区债务率超过100%。”
债务率是指债务余额与地方政府综合财力的比率，是衡量债务规模大小的指标。在审计署“抽查”的36个地区中，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。
衡量当年还本付息额的指标偿债率，亦不容乐观。有13个省会城市本级政府负有偿还责任债务的偿债率超过20%，最高的达60.15%;如加上政府负有担保责任的债务，偿债率最高的达67.69%。
由于偿债能力不足，一些省会城市本级只能通过举借新债偿还旧债，5个省会城市本级2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%，最高的达38.01%。14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期181.70亿元。
事实上，关于政府偿还债务的压力，在今年年初各地的预算报告中就有所体现。
湖南省的预算草案表示：“偿债压力很大，一些地方政府投融资平台公司运行存在隐患，财政潜在风险不容忽视”;浙江省的财政预算报告则指出：“地方政府性债务进入还贷高峰期，一些市县财政资金调度的压力较大”;《关于吉林省2012年预算执行情况和2013年预算草案的报告》也指出，财政部代理发行地方政府债券和其他一些政府性债务陆续进入偿还高峰期，各级政府偿债压力较大……
《审计结果》明确，部分地方以土地出让收入为偿债来源的债务余额增长，但土地出让收入增幅下降，偿债压力加大。一些地区当年的还本付息额超出了土地出让可支配收入。
分析地方债构成结构，其中地方融资平台公司依旧是举债主体，占地方债务余额的45.67%。但《审计结果》指出，部分融资平台公司资产质量较差、偿债能力不强。
国务院参事夏斌将地方融资平台的风险与房地产泡沫破灭风险、金融体系风险一起列为当前中国经济的三大风险。他认为，三大风险互相关联，每一个风险的爆发都会引发其他两大风险。
除了眼前的偿债压力，债务总量亦让政府在土地出让收入受阻的情况下，倍感压力。
(本刊记者徐婷婷、实习生张华对此文亦有贡献)