本文认为：金融开放结局不同的主要原因在于是否设置了有效的政府保护机制。从发达国家的经验看，保护机制包括下列若干措施：一是控制国际货币体系，对资本流动实行有针对性管制;二是要求本国公民控制、参与外资金融机构的管理决策权;三是保持庞大的公法金融体系;四是限制外资对所谓敏感企业和金融机构的恶意并购;五是坚持对等开放原则;六是着力培育寡头垄断型金融集团，放任本国大型金融机构的市场垄断;七是长期实行混业经营，听任全能银行对证券、保险业的控制。我国目前正处于金融开放的关键时期，必须注意结合实际，借鉴国外成功的做法，以保证我国金融安全。

金融开放与国家金融安全——发达国家政府保护措施的比较与启示

金融开放包括资本账户开放和金融市场开放，前者是指允许资本跨境自由流动，后者是指允许外资金融机构在本国从事银行、证券和保险服务业。国家金融安全是指一国金融体系能够抵御国际资本冲击，不受国际资本控制，正常运行与发展的一种态势;国家金融不安全是指一国金融业受国际资本控制以及因国际资本冲击而引发的金融不稳定状态。

20世纪80年代以来，随着经济全球化发展，越来越多的国家卷入了金融开放大潮，但是，金融开放的成本与收益并不对称。有的国家利用金融开放，吸引了巨额国际资本来弥补财政赤字和贸易逆差，并乘机大大扩张了本国金融的全球版图;而另一些国家金融开放却带来了严重金融危机，使本国经济安全面临国际资本经常性的挑战。

为什么同是金融开放，结局却相差悬殊?现有文献绝大多数都将发展中国家的种种制度文化“缺陷”作为问题的答案，很少从正面回答为什么发达国家金融开放没有导致其金融被国际资本控制的问题。仅有的一些解释主要将之归结于发达国家金融实力的强大。我们认为，这种理由不能从根本上解释发达国家的金融安全问题。虽然发达国家金融实力普遍较强，但也是有差别的,也有强弱之分，可是为什么最强国没有控制次强国金融，为什么美国的金融巨人在德国、日本却成了侏儒?而强大的德国、日本金融机构到了美国也只能充当小配角?在号称金融开放表率的发达国家，外资金融机构的市场份额却普遍较低，影响力普遍很弱，又是为什么?

本文的主要目的是为上述问题和现象提供更有说服力的答案。实际上，金融开放是个可以从多层面衡量的概念，WTO和IMF迄今主要根据直接行政限制的多少来定义金融是否开放，而没有根据外国金融机构进入、经营的实际难度来界定是否开放，现有定义把国内法律传统、市场势力、惯例造成的障碍排除在外，结果按照现有定义，金融很开放的发达国家，外资金融机构实际上却很难进入和经营。

一些名义上很开放的国家之所以能够有效阻碍外资金融机构的进入和经营，一个重要原因是他们在开放的同时利用法律传统、市场力量以及“看人下菜”的针对性手段设置了有效的政府保护机制。所谓“有效的政府保护机制”是指一国在保持国内市场总体开放的前提下，根据本国经济利益的需要，以公益性、社会性、程序性等诉求为依据，以专项法规的定向约束和管理体系的特别设计为手段，以对国外竞争者设置制度化的或非制度化的市场障碍为目的，以防止外资金融机构控制本国金融市场、扰乱金融稳定为归宿的一系列措施。这些措施主要包括：一是控制国际货币体系，维持金融霸权，对资本流动实行有针对性管制;二是要求本国公民控制、参与外资金融机构的管理决策权;三是保持庞大的公法金融体系 1 ;四是限制外资对所谓敏感企业和金融机构的恶意并购;五是坚持对等开放原则;六是着力培育寡头垄断型金融集团，放任本国大型金融机构的市场垄断;七是长期实行混业经营，听任全能银行对证券、保险业的控制。

虽然上述措施大多不是以行政审批、数量限制和直接管制的面貌出现，而是有公益性、社会性、程序性的外衣，但都是以对外国竞争者设置制度化的或非制度化的市场障碍为目的的，都是政府刻意设计、设置和保留的，都是政府故意作为或故意不作为造成的，故可以概括为政府保护机制。

一、发达国家在金融开放中的主要保护措施

上述这些保护措施在发达国家都可以得到验证，只不过每种措施在不同国家的重要性有所不同罢了。

(一)控制国际货币体系，维持金融霸权，对资本流动实行有针对性管制

塞缪尔·亨廷顿在《文明冲突与世界秩序的重建》一书中，把“控制国际金融系统”、“控制全球硬通货”、“主宰国际资本市场”视为西方文明控制世界最重要的几大战略要点 2 。主要发达国家特别是美国正是把控制国际货币体系、维持金融霸权作为其实现国家经济安全目标的重要手段。

二次世界大战结束后，美国、日本、西欧，特别是美国凭借其占压倒性优势的军事、政治、经济和金融实力，通过控制国际组织如国际货币基金组织、世界银行和世界贸易组织等在国际货币体系中占据主导地位，并将自己的意志、原则或规则在整个体系中强制推行，从而获得金融霸权国地位。

美元作为头号国际储备货币在国际货币体系中的特权地位给美国经济金融安全带来了巨大的利益。首先，美元作为国际货币不仅使美国能够获得数额巨大的铸币税，而且能够白白占有境外持币者的资源。美国可以相对不受限制地向全世界举债，却不必对等地偿还它们。美国可以通过美元的贬值，既减轻外债负担，又刺激出口，以改善国际收支状况。其次，控制国际货币体系为美国转嫁危机提供了便利通道。出现金融危机时，美国可以直接增加货币发行量以避免信贷紧缩和信心崩溃带来的经济危机，把部分损失通过货币政策的变化转移到世界各地。这就是为什么其它国家(如1997年的东南亚各国)出现持续的经常账户逆差就有可能爆发金融危机，而美国经历了几十年的巨额经常账户赤字而安然无恙的主要原因。

即使如此，美国仍对资本流动特别是外国对美国投资进行有针对性的管制。美国的管制集中在外资控股和资本市场稳定上。例如，在证券投资方面，美国限制非居民购买美国核能、海洋、通讯和空运等企业的股票。在直接投资方面，美国混合贸易法案的埃克森—佛罗瑞尔修订案，授权总统有权暂停或禁止外国在美国的收购、合并及接管行为，这包括对金融机构的并购。对非居民在美国境内购买不动产的，当外国居民或公司投资农用土地超过10%或拥有了实质控制股权时，美国要求其必须向农业部申报。

(二)要求本国公民控制外资金融机构的管理决策权

这在美国表现得最为明显。美国在要求别国开放金融市场时总是千方百计地让美国人打入东道国金融机构的董事会，要求美国公民在外资银行和外资保险公司董事会中占控制性比例;但对外国公民进入本国金融机构董事会却高度戒备，不让外国公民通过合资合作方式进入国民银行董事会。不仅在联邦层次有这样的规定，许多州对州银行和州保险公司也有类似要求。

国民银行是美国商业银行最重要的组成部分，规模大，实力雄厚。但根据《1863年国民银行法》，外资银行要申请国民银行执照，所有董事和CEO都必须是美国公民。只有在其是外国银行的联属行或子银行的情况下，规定才略为松动，但仍要求多数董事是美国公民。

对州存款金融机构来说，各州法律不一致，但有24个州特别是银行较集中的州要求董事会成员中必须有一定比例的美国公民。例如，纽约州要求在该州注册的商业银行、互助储蓄银行、储蓄和信贷协会和信用合作社的董事会成员全部为美国公民。马萨诸塞州要求多数董事会成员具有美国国籍。

与外资银行准入一样，在直接保险方面，许多州也要求在外国保险公司董事会中，美国公民占多数，甚至全为美国公民。

有19个州明确规定了美国公民在外资保险公司董事会中的多数地位。例如，在路易斯安纳州设立外资保险公司，要求所有董事会成员全为美国公民，华盛顿州要求美国公民占董事会成员的3/4。

另有些州还要求保险公司的创建人有一定数量或比例的美国公民。例如，在夏威夷、爱达荷(保险股份公司或互助保险公司)、印第安纳、南达科他和华盛顿为100%；亚利桑那(保险股份公司或互助保险公司)为2/3。

本国公民参与控制外资金融机构的管理决策权，对保证美国金融安全有多方面的意义。第一，不仅使美资的金融机构掌握在自己手里，而且使相当部分在美国的外国金融机构也受美国掌控，这就保证了美国金融主权始终掌握在美国人自己手里。第二，美国公民进入外资金融机构董事会，有利于美国最大限度地利用外资金融机构的技术外溢效应和管理示范效应。加上外资金融机构带来的适度竞争效应，这些都有利于美国金融竞争力的增强，从而有利于金融稳定。第三，美国公民进入外资金融机构董事会，确保了美国人对外资金融机构日常经营活动的监督，既避免外资金融机构做出有损美国利益的决策，也有利于金融监管当局及时掌握外资金融机构的有关信息，有针对性的监管，能够将外资金融机构资本不正常出入对宏观经济和金融市场的不利影响降到最低，从而有利于美国金融体系的稳定。

更重要的是，由美国公民控制董事会的规定，几乎把外资银行完全排除在国民银行体系之外。因为，外资银行不可能把全部管理决策权交给美国人，只好不注册为国民银行。实际上，截止2005年底，在美的442家外资银行中在联邦政府注册为国民银行的只有47家。不能成为国民银行，就被事先剥夺了成为大银行的机会，这样美国全国性的银行业务只能由美国自己的国民银行从事。

(三)保持庞大的公法金融体系

大陆法系发达国家都建立了庞大的公共金融机构。这些机构有如下特点：第一，都受公法保护，是为公共利益设立的;第二，除少数属于国家所有外，多数都是州以下地方政府、社区或行业组织所有，享受国家和地方政府优惠政策;第三，业务领域和服务对象一般都由相关法律明文加以限定，也就是特定服务对象和特定服务区域由它们专有，其他机构包括外资金融机构不得介入;第四，数量庞大，种类很多，虽然单个机构市场份额很小，但在总体上却占有很大市场份额。

这些公法金融体系在欧洲、日本的金融市场上占有重要地位。例如，2004年底公共银行资产占德国银行总资产的57%3。西班牙储蓄银行吸纳的存款占西班牙居民和企业储蓄的54%，抵押贷款的市场份额也在50%以上4。法国合作银行的势力更是十分强大，长久以来，法国合作银行一直占有大约60%的零售市场份额。5

日本也是如此。2004年仅邮政储蓄机构、农林渔业金融机构和中小企业金融机构就占整个银行业资金来源的40.4%。而日本政府政策银行、农林渔业金融机构和中小企业金融机构贷款占整个银行业贷款的40%。6

在日本保险市场上，日本政府所有的邮政保险体系(KAMPO)是世界上最大的保险供应商之一，是日本保险市场上无人企及的龙头老大，其规模比日本四大私人人寿保险公司合在一起的规模还要大，其资产占日本全部人寿保险资产的40%。在2004年，日本所有私人保险公司共发行1.24亿份有效保单，而邮政体系一家就发行了7300万份人寿保单7。公益性的合作保险体系(KYOSAI)同样占重要地位。根据日本合作保险协会的统计，2002年KYOSAI发行的保单占全部有效人寿保单的20%，占非寿险保单的35%。

大量种类繁多的公共金融机构的存在既是外资金融机构进入的严重障碍，也是外资金融机构难以在东道国有效开展业务的重要原因之一。第一，公共金融机构的存在实际上是一种人为的条块分割，是将本国金融市场或某类金融市场一分为二，一部分是公共金融机构，一部分是私人金融机构。公共金融机构存在的领域或区域要么是政府专营的领域，不允许外资进入，如日本邮政金融机构、欧洲大陆的储蓄银行;要么是面向中小企业、中下阶层，主要为长期住房建设、公用事业投资和特殊政策目标服务等，外资不愿意进入。因此，庞大的公法金融体系的存在，对东道国来说，等于有一大块不与外资分享的长期市场。第二，公共金融机构普遍享受各种优惠待遇，在与包括外资在内的对手竞争中，处于有利地位。在法国，合作银行一直享有税收方面的优惠，能够给客户提供较为优惠的利率。在德国、瑞士、西班牙，由于储蓄银行由当地政府担保其债务，其经营风险等同于政府风险，评级水平高，有利于吸引客户，这也是许多私营金融机构向欧盟投诉其不公平竞争的原因。在日本，适用于合作性金融机构的法人税率为25%，远低于普通银行的34.5%，还可以免征印花税。邮政保险和合作保险公司在税收、法律和监管等方面也享有优惠待遇。例如，这两类机构都从事保险业务，但都不受保险业务法管辖，不向保险安全网缴费，邮政保险不付公司和收入所得税。它们归各自所属的部厅如农林渔业部而不是金融服务监管厅监管，还有一些根本不受任何监管。美国贸易代表署连续多年在其“国别贸易障碍报告”8中指责日本公共金融机构的不公平竞争，说它们阻碍了美国金融机构在日本开展业务，要求日本改革。这些都说明了，公共金融机构确实是一种阻碍外资进入、维护本国金融主权的有效保护措施。特别在有的国家如德国，公法金融机构占了57%的资产份额，仅仅公法金融机构一项措施，就保障了德国银行业的市场控制在德国人自己手里。这为金融主权始终掌握在本国手里奠定了重要基础。

(四)着力培育寡头垄断型金融集团

培育具有国际竞争力的大型金融集团并听任它们对本国市场的垄断，是发达国家维持金融控制权的普遍法宝。发达国家一般都有几家处于垄断地位的金融机构，他们彼此势均力敌，在本国都有深厚的基础，多数有稠密的营销网络，长期在国内占有很高的稳定市场份额，即使是超大型的金融机构，也很难打进它们的势力范围，更别说轻易吃掉它们。这说明，大型垄断性金融机构的存在是金融安全的天然屏障。这是欧、美、日金融安全的重要支柱之一。

欧洲主要国家、美国、日本大型金融机构的国际竞争力可以说是旗鼓相当。以《银行家》2005年全球1000家大银行(总资产排序)中前25名中的大银行为例，欧洲大陆占13家，其中，瑞士2家、法国4家、德国2家、荷兰3家，西班牙、比利时各1家。英国4家，美国3家，日本4家，其他发达国家1家。这说明，美国、日本要利用欧洲金融开放占领欧洲市场是不可能的，反之亦然。

再看《财富》杂志2005年世界500强中的金融巨头的分布。主要发达国家共有101家银行、保险公司和投资银行以及综合性金融集团入选。在入选的保险巨头中，欧洲大陆有11家，其中，法国3家、德国2家、荷兰2家、意大利1家、瑞士3家。英国5家，日本7家，加拿大3家，澳大利亚1家，美国18家。在入选的银行中，欧洲大陆27家，其中法国4家、德国9家、荷兰2家、瑞士2家、意大利3家、西班牙2家、比利时3家、瑞典1家、丹麦1家。英国4家，日本4家，加拿大3家，澳大利亚4家，美国10家(7家银行，3家综合金融集团)。发达国家入选的4家投资银行，全为美国所有。但这不是说，欧洲投资银行不强，而是因为欧洲特别是欧洲大陆主要国家长期实行全能银行制，投资银行业务与商业银行合在一起。例如，德意志银行就既做商业银行业务，也经营证券业务，还从事保险业务。

从这里可以看出，由于主要发达国家在金融各领域都有令对手敬畏的实力，如果彼此攻击只能是两败俱伤，因此，只好彼此尊重对方的势力范围。力量的均势维护了彼此的金融安全。

 (五)坚持对等开放原则

这在欧洲最为典型。欧盟银行、保险和投资指南规定了相互给予国民待遇的条款，根据该项条款，如果第三国没有给予欧盟金融机构国民待遇，那么欧盟将拒绝第三国的金融机构进入欧盟营业。9

不仅欧盟这样规定，许多成员国乃至非欧盟成员国都是以“对等开放”或对等权原则作为允许外资金融机构进入该国的前提条件。

对等权是指甲国企业要想进入乙国，那么甲国也必须保证乙国企业在甲国拥有同等的市场准入和业务经营条件。例如，法国规定，如果非欧盟成员国金融服务商要求在法国设立金融服务机构，其母国必须给法国金融服务商同样待遇。为此，法国在判断外国金融服务商的国籍时，不是根据该服务商的营业地和最初设立地，而是根据它的最终所有者。例如，某公司的注册地或设立地是香港，但其最终所有者是美国人，则它就是美国公司而不是香港公司，在这种情况下，法国考虑对等开放的对象就是美国而不是香港。意大利也有类似规定，如果一国歧视意大利企业，那么意大利将拒绝该国企业进入意大利。

德国的金融开放也有对等权的规定。外国保险公司如要求在德国境内设立公司，联邦保监局会提出对等原则，即要求对方国家也同意德国的保险公司在其境内设立公司。

对等权也是瑞士金融开放的原则之一。例如，瑞士《交易所和证券交易法》中的“外国交易所和证券交易商的准入”条文规定，如果一国对瑞士的交易所既不能保证真正的市场准入条件，且不能提供与其本国交易所相同的竞争条件，则可拒绝对驻地在该国的或由该国人所控股的交易所发放许可。瑞士对在瑞外国银行及其相关机构管理中也规定了“对等权”原则。

“对等权”原则对金融开放安全的重要作用是不言而喻的。一方面它能防止外国金融机构过度涌入并挤占本国市场;另一方面从外经贸政策因素考虑，它能保证本国金融机构在进入其它国家市场及开展业务等方面拥有良好的条件，并在国际业务中享有同等的竞争机会。

(六)限制外资恶意并购，对并购实行区别对待和重点限制

跨国并购是一国金融机构打入另一国的重要途径，因此，许多发达国家为了限制外资金融机构通过并购方式进入本国，近来开始对跨国并购进行各种新的限制。例如，美国授权总统中止有损美国经济安全的并购，何谓有损美国经济安全，则全凭总统的主观判断。

欧盟一些成员国也不甘落后，纷纷采取一些前所未有的措施，限制外国并购。例如，2004年11月法国通过了统一的法兰西货币和金融法典，该法典授权国务委员会定义法国的敏感部门，一旦被列入敏感部门，外资要收购其股权就要事先得到批准。值得注意的是这不是对持股比例的限制，而是任何数量的股份都要事先获得批准。

德国2002年1月生效的《有价证券收购法》(简称WpÜG)，对外资的敌意收购包括对德国金融机构的并购进行限制。该法不仅对收购德上市公司(30%以上有表决权的股份)的要约、接受、申报等作了明确的规定：对目标公司30%以上有表决权的股份收购或在2002年1月1日以后首次获得目标公司控制权的收购必须公开要约;在公布收购决定后，要约方原则上必须在4周内向BaFin10(德国联邦金融监管局)提交德文本的要约报告书，BaFin在收到要约报告书后10个工作日之内进行审核。如收购失败，或BaFin禁止公布要约，收购方在1年之内不得提出新的要约。

更为重要的是，该法为德国企业抵制敌意收购开启了方便之门。第一，在股东层次上，它授权企业管理层在年度股东大会上采取必要措施提防不受欢迎的股东；第二，在管理层次上，规定董事会采取的保护性措施只需要监事会的批准即可，而无须股东的批准。这对外国投资者和股东是非常不利的11。此外，德国《民法典》(BGB)第613a条规定，并购方应接收被并购公司的员工。

显然，欧陆一些国家关于并购的新规定对外资金融机构无疑是一种严重限制，对欧洲自身的金融企业是一种有利的保护。无怪乎美国指责说，欧洲新的法律严重损害了美国和其他外国投资者的利益。12

(七)长期实行混业经营，听任全能银行对证券、保险业的控制

目前，主要发达国家的金融业全都改行混业经营了。欧陆金融混业经营和全能银行制的历史最为悠久，这是外资金融机构难以在欧洲大陆立足的重要原因。

德国是金融混业经营和全能银行制的典型。在德国，无论公、私法金融机构，都可以实行全能银行制。在这种制度下，德国各类金融机构间没有严密的分工和严格的业务界限，各种银行都可以全面经营存贷款业务、证券业务、保险业务，并且可以持有工商企业的股份。

这种历史形成的全能银行惯例既是维护本国金融稳定的可靠保证，又构成了外国金融机构进入这些国家的强大障碍。

第一，这种制度使银行资本与工商企业资本和人事联系异常密切。以德国为例，德意志银行、德累斯顿银行、商业银行三大财团的分支机构占全国金融机构的90%，业务量占私法银行业务的60%以上。德国银行大量持有企业股票，并接受中小股东寄存股票的代理权，在企业和公司董事会中有巨大的影响力。银行界在工业界大量任职，对企业人事控制相当强。在与工商企业长期的关联关系下，与企业相关的商业银行业务、证券承销业务、保险业务，德国金融机构都是近水楼台。虽然，原则上，外国金融机构也可以从事这些业务，但是，与企业建立密切关系需要时间，这就使外国金融机构很难进入由德国全能银行控制的市场。无论是传统的银行业务，还是证券、保险业务。

第二，全能银行很少倒闭，外国金融机构难以通过并购替代他们。

主要原因是全能银行能够分散风险，掌握信息主动权。另外关系银行业务也有预警作用。由于德国自己的银行已经具备这种先发优势，他们既难以破产倒闭，外资金融机构也就很难有机会替代他们。

第三，由于德国的证券市场和保险市场也主要被银行所控制，进入德国的国际资本都在银行的监控之下，因此，很难对德国金融稳定构成威胁。

总之，在发达国家，上述这些措施的相互搭配和组合，从金融稳定、金融控制权两个方面有效地维护了他们的金融安全。控制国际货币体系，维护本国货币的世界货币地位，就从根本上遏止了国际资本的投机性攻击，从而有利于货币稳定和金融机构稳定。而其他措施则能从不同的方面限制国际资本和外资金融机构的进入和经营，从而既能避免国际资本对本国金融市场、金融机构和金融命脉的控制，又能防范国际资本通过控制金融市场而制造金融不稳定，同时还可以利用他国的储蓄和引入适度的国际竞争。

二、如何看待一些“例外”

与发达国家形成鲜明对照的是，一些发展中国家的金融开放往往导致金融不安全甚至引发外源性金融危机。原因无疑是多方面的，但是不能否认的是，他们有一个共同的问题：在开放中，他们在拆除旧的防护措施的同时，却没有设置任何有效的新保护机制。他们受“华盛顿共识”的误导，在完全不具备间接防护能力的条件下，屈从于外部压力，大幅放开对资本账户和金融市场准入的直接限制，最终导致金融业被国际资本控制和金融危机。

对于我们以金融控制权为核心来论证金融安全，可能会有人以英国、香港和波兰为例提出质疑。近10多年来，外资银行在英国的市场份额一直超过英国本国银行，香港金融则基本上以外资金融机构为主，但为什么很少人认为它们的金融不安全?波兰自转轨以来，金融市场基本上由外资金融机构控制，为什么没有出现金融动荡?

其实，这些例证，并不能颠覆我们的结论。英国的情况说明，即使历史悠久的金融大国，一旦失去保护措施，其某些金融市场也会被国际资本所控制，也会发生索罗斯冲击英镑的危机。

英国之所以未被认为存在严重金融安全隐患，是因为现存的保护机制依旧发挥作用。首先，英镑仍是主要的国际货币之一;其次，英国仍具有许多世界顶级的金融机构;最后，英国毕竟是现代金融之母，不仅有深厚的金融文化底蕴和大量的金融人才，而且具有对付各种金融问题、金融风险的丰富经验。

此外，英国是金融市场主导的金融体制，许多储蓄转化为投资的活动是通过金融市场完成的，银行的重要性可能不如欧洲大陆国家那么大。而且，对英国金融机构来说，国内业务只是其中的一部分，它们还有大量的跨国业务，如果这些因素都考虑进去，很可能英国本国金融机构仍然占控制地位。还有，英国保持较高的金融开放度，在很大程度也是“日不落帝国”没落后权衡利弊的无奈之举。

至于香港，它金融完全开放，但并非没有金融安全问题。1997年亚洲金融危机，香港就受到严重冲击。而且，香港仅是一个都市，而不是国家，我们谈论金融安全总是从一个国家整体来说的，因此，考察一个城市的金融控制权和金融稳定必须联系它背后的国家。当香港是英国殖民地时，因其背后是英国，国际资本不敢兴风作浪。现在回归祖国了，国际资本要想挑战它的金融稳定，也不得不有所顾忌。再说，香港也并非完全没有保护机制，它的制度条件和长期累积的金融优势是香港金融安全的重要保障。

波兰金融被外资控制本身就是金融不安全的重要表现。即便是波兰金融开放的设计者和执行者，他们也不认为目前的局面是光彩的。

关于外资控制了波兰的金融而没有威胁它的金融稳定的问题，我们认为，外资金融控制导致金融不稳定是有条件的。在国际资本对对手的控制不能一步到位的情况下，制造金融不稳定是其进一步控制的策略，当一个东西完全变成自己的东西的时候，制造混乱就是自找麻烦。波兰对外资金融机构的开放是一步到位的，外资在很短的时间内就控制了波兰的金融，国际资本没有必要通过制造金融危机的办法来控制波兰的金融。另外，波兰的金融稳定，加入欧盟等因素也起了重要作用。实际上，现在断言，波兰金融稳定不受威胁为时太早，外资金融控制已经给波兰经济及金融稳定带来了严重隐患。

三、国外金融开放保护措施对我国的启示

由于各国在经济、政治、历史传统以及政策目标侧重点等方面存在不同，因此，我们不能简单地将某国的做法引为自己政策选择的根据，而不分析其中的道理及在我国的适用性。但是，我们也不能借口国情不同，而无视其中的共同规律和普遍经验。我国目前正处于金融开放的关键时期，必须注意结合实际，借鉴国外成功的做法，因为它们可以为我国更好地实施金融开放政策提供前人之师。

第一，政府应始终坚持正确的开放观，要以坚强的意志和必要的手段防止国际资本控制我国金融市场。在金融的宏观结构上，可以适当引入外资金融机构，但要注意保留一些纯粹由中国人自己控制的大型金融机构，这是发达国家通行的做法。国有金融机构可以进行股份制改造，但应该有一些金融机构完全由本国持股。

第二，要确保对重要外资金融机构最高管理层的人事参与。美国金融开放最重要的经验就是，无论金融机构的资本来源何处，只要在美国本土上营业，必须有美国公民的决策参与。这点特别值得我国借鉴。现在我国所有的国有金融机构都要求引入战略投资者，这值得商榷。美国是要在别国的金融机构高层中安插本国公民，而我们却要在本国金融机构里刻意引入竞争对手的高管人员。

第三，应在全国大力发展面向中小企业、中下阶层、特定行业、特定区域的公法中小金融机构，这是保证金融稳定和金融主权的重要方式。

欧陆和日本金融开放的一条重要经验就是将本国金融机构分为两类，即公法、私法两类金融机构，外资金融机构一律按私法金融机构对待，不能进入公法金融机构的市场。大力发展公法金融机构一方面能够满足本国中小企业、中下阶层对金融的需求，有助于解决大型金融机构和外资金融机构不愿意为小企业和小人物服务的问题，另一方面也是防范外资金融机构控制本国金融主权的有效手段。

我国实行以公有制为主体、多种经济成分并存的经济制度，发展公法金融机构有一定的基础。但是，我国国有和集体所有的金融机构并没有有效发挥公法金融机构的功能，应该分类改革。大型国有银行除了政策性银行外，多数在经过股份制改造后，变为私法金融机构，这些私法金融机构多数应该由本国控制。发展公法金融机构主要是发展各级地方政府所有、社区、公共基金所有的金融机构，把现有的城乡合作银行等真正办成合作性的金融机构。这些公法金融机构应该借鉴欧洲的做法严格发挥公法金融机构的功能。

第四，保持本国金融机构在国内营业网点中的先天优势和自然垄断地位，不要让外资金融机构轻易利用这些网点。

美国、日本的一些大型金融机构，之所以在欧洲大陆的一些小国也无法立足，重要原因在于，美、日的金融机构无法进入和利用当地金融机构的营业网点。而另起炉灶建立新的营业网点，不仅成本高昂，而且需要长期培育，因此只好知难而退。

目前，外资金融机构通过战略投资或与我国金融机构合资可以很容易廉价地利用业已存在的营业网络，长此下去，我国金融机构所剩不多的一些竞争优势也将丧失殆尽，这点应该引起高度重视。今后在金融进一步开放中，我国宁可让外资金融机构建立新的金融机构，也不要轻易与其合资，吸收先进管理经验可以通过让中方人员进入外资金融机构的方式来解决。

第五，壮大我国大型金融机构的实力。鼓励民营和股份制金融机构的合并重组，通过竞争和政府支持培育起大型民营银行、证券公司和保险公司以及综合性金融集团。

拥有超强国际竞争力的金融企业不仅是金融强国的标志，也是金融健康开放的可靠保证。西方主要发达国家都十分重视培育自己金融的超级航母，这是其敢于开放的最大本钱。为了能够通过金融开放来兴利除弊，我国必须十分重视超强金融机构的建设。我国要培育强大的金融企业，一要进行产权改革，但是，产权改革应该首先和主要面向国内，而不能主要通过合资的办法来实现。制造业的实践说明，合资并不是提高我国企业竞争力的有效办法。二要强化竞争，需要引入竞争包括外资金融机构的竞争，创造竞争环境。三要政府必要的扶持。政府各项相关政策措施要有利于金融企业做大做强，要有利于企业参与国际竞争。要在利率市场化、混业经营、收购兼并等方面创造条件。

第六，利用对等原则，为我国金融机构跨国经营创造条件。

欧洲国家在向别国开放金融市场时始终坚持对等权原则，并根据金融机构的最终所有者来决定外资金融机构的国籍。这一点也值得我国认真借鉴。今后我国不能总是被动地应付发达国家的压力，要向它们提对等的反要求，对它们的开放，要以它们对我国的具体开放承诺为前提。只有这样，才是公平互利的，才能逐步改善我国金融机构跨国经营的外部环境，才能有利于我国金融企业走出去。

我们不能因为我国许多金融机构目前实际上还不具备跨国经营的能力而不向对方提反要求。坚持对等原则一是能够为这些金融机构未来跨国经营预先开辟道路，二是能够起到限制外资金融机构不付代价的大规模涌入的作用。

第七，对资本账户实行有针对性的管理，限制外资的恶意并购和垄断企图。

80年代以来，欧、日等主要发达国家的资本账户基本都开放了，但并不是完全没有限制。这种限制主要有两种方式，一是直接针对特定国家、特定项目的限制，二是通过反垄断法、反兼并法间接限制。

我国资本账户开放程度正在不断提高，如何在扩大开放中进行有针对性的管理，是急需我国政府解决的一个严重问题。我国应该借鉴发达国家的经验，在缩小资本账户管制范围的同时，针对特定国家、特定项目实现重点管制。

目前发达国家超大型金融机构在我国扩张势头异常迅猛，为防范其控制我国金融命脉、垄断我国金融市场，应未雨绸缪，及早作好利用反垄断法、反收购法限制外资金融机构的恶意并购行为和垄断行为。

第八，制定金融开放与金融保护的法律要有远见，修改也要慎重。美国能够利用19世纪的银行法律约束外资金融机构而又让人觉得合情合理，是因为在美国，法律的制定、修改要经过严格的程序，法律的修改是极其严肃的事情，因此，人们尊重它，不会随便提出修改法律的要求。

返观一些发生金融危机的发展中国家，其金融开放往往是个别人、个别集团说了算，仅仅反映个别人的价值观和利益，制定法律时不仅缺乏远见，法律条文也往往因个别人的一句话而改变，给人的印象是，对这些国家领导人来说，修改法律是很容易的事，领导人说句话就行了，这就授人以柄。这样，发达国家要求你不断修改法律，也就不显得过分。因而，在这些国家，传统保护性法律就难以在开放中发挥保护作用。

发达国家常常根据国内法对外承诺，这使得他们的保护措施能够长期存在，而我国却常常根据对外承诺不断修改自己的法律，虽然这有一定的合理性，但是也不能否认，我们的一些必要保护措施在这个过程中也被清理掉了。

第九，以公益性、社会性和程序性等办法控制外资金融机构进入的速度和规模。合理有效地限制它们的经营范围。

第十，在坚持对外开放的前提下，争取把局部性保护的法理依据从国际法的范畴引向国内法的层面。并尽可能缩小相关法律的适用范围，进而淡化这种保护的行政色彩，低调处理保护行动，避免引起注意，减少正面冲突，多从社会环境、技术安全等方面入手，用维护本国消费者合法权益这样一些不具商业性动机的正当理由，来设置市场障碍，封闭外国竞争者进入某一特定领域的道路。

第十一，增强对国际货币体系的影响力，努力使本国货币成为主要国际储备货币。

1 公法金融机构是指股份全部由政府或“公共载体”(公共利益承担者，其行为由公共法规范，也称公共法主体;公共法所包含的范围大于一般意义上的行政法)控制、不以盈利为唯一目标，而是兼顾公共利益，利润的一部分要投资于公共事业的金融机构。由公法金融机构构成的体系称为公法金融体系。公法金融机构起源于德国的公法银行。为了满足大众阶层对银行业务服务的需求，德国的各州和地方颁布专门的地方储蓄银行和州立银行法, 设立了州立银行和地方储蓄银行(统称“公法银行”)。根据各州银行法和地方储蓄银行法，每个州和地方可以拿出资金成立州立银行和地方储蓄银行，但出资的州和地方不是民法意义上的所有人，而是德国公共法中特有的“公共载体”。“公共载体”的义务有二，一是要保证它所载负的公法银行的经营能力，在运营中有任何资金短缺，“公共载体”必须无限制地注入资金或采取其他措施保证银行运转和资金周转，这种承担的法律名称为“机构担负” ;二是在某公法银行没有能力偿还债务时，相关负责的“公共载体”有义务无限制地偿还这些到期债务。本文是在更广泛的意义上使用公法金融机构的概念，这种金融机构不以利润最大化为主要目标，重在弥补市场失灵、维护社会公平和公共利益，包括各级政府或社区设立的各类金融机构。

2 [美] 塞缪尔·亨廷顿：《文明冲突与世界秩序的重建》，周琪等译，北京：新华出版社，2002年中文版，第75页。

3 姜国云等：《解读海外代理行——39个国家(地区)金融体系概览》，北京：中国金融出版社，2005年版，第203页。

4 同上，第321页。

5 同上，第235页。

6 Bank of Japan, Market Share of Financial Institutions (%, as of the end of 2005)，http://. www.boj.or.jp

7 USTR, The 2006 National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers, p.374，http://www.ustr.gov/Document_Library/Reports_

Publications/2006/2006_NTE_Report/Section_Index.html

8 USTR, The 2001—2006 National Trade Estimate Reports on Foreign Trade Barriers，http://www.ustr.gov/Document_

Library/Reports_Publications

9 USTR, The 2006 National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers, p.232，http://www.ustr.gov/Document_

Library/Reports_Publications/2006/2006_NTE_Report/Section_Index.html.

10 BaFin：Bundesanstaltfür Finanzdienstleistungsaufsicht的缩写，指德国联邦金融监管局。

11 USTR, The 2005 National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers, p.233,http://www.ustr.gov/Document_Library/Reports_Publications/2005.

12 USTR, The 2005 National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers, p.233, http://www.ustr.gov/Document_Library/Reports_Publications/2005.