——关于成立中央财政分配体制改革领导小组的建议

　　经过30多年的改革开放，我国政府掌握的财力大大增加。 2012年国家财政收入117210亿元、全国政府性基金收入37517亿元、国有企业实现利润21959.6亿元，三项共计176686.6亿元，占 GDP34%。 如果加上我国地方债务总额12.1万亿，四项合计29.7万亿，占GDP57%。

　　这么一大块蛋糕怎么分配，是关系社会主义原则的大问题。什么是社会主义？社会主义与资本主义相对立，资本主义是资本利益至上的社会，社会主义就是公共利益至上的社会，拉丁文 SOCILIS，意思就是公共的、集体的、社会的。社会公共利益必须建立在一定的物质基础之上，所以社会主义必须发展社会生产力，但是发展不等于社会公共利益，要通过公平合理的分配来实 现。所以，社会主义最终体现在分配上。

　　我国财政分配严重不合理，突出表现在行政开支过大，建设投资膨胀，民生支出不足，公共服务不均。这就造成内需持续不足，制约经济发展；民生问题突出，不利社会进步；民众普遍不满 ，影响政治稳定。财政分配已成为我国经济、社会、政治问题的聚焦点，财政分配改革也就成为制度改革的突破口。

　　重发展而轻分配，重轻济而轻社会，重建设而轻民生的倾向必须改变，这已经是关系社会主义原则体现、党的执政地位稳固、改革开放成果巩固的大问题，因此建议成立中央财政分配体制改 革领导小组，将财政分配体制改革摆到党的重要议事日程。

　　中青年改革开放论坛（2013莫干山会议）专题报告之一

　　徐景安执笔

　　财政分配体制改革从强化财政监管体制入手

　　2013年9月9日

　　财政分配体制改革，涉及国家、企业、个人，中央与地方等各个方面。当前，最紧迫的是强化财政监管，把大家的钱袋子管好。我国没有《财政基本法》，只有《预算法》。1951年8月19日中 央人民政府政务院颁布《预算决算暂行条例》。一直到1994年3月22日由第八届全国人民代表大会第二次会议通过《预算法》，1995年11月2日，国务院第三十七次常务会议通过《中华人民共 和国预算法实施条例》。《预算法》加《实施条例》，构建了沿用至今的财政体制基本框架。

　　在财政分配存在严重问题的情况下，《预算法》公布至今没有发现和处理一起违法事件，我国对财政的监管处于实质虚置的状态。2004年启动《预算法》修订，历经三届人大都未通过。目前 对公布的《预算法》修正案存在很大分歧。一个国家的预算法，从根本上来说，是社会公众及其代表机构对政府行政行为的规范与监督，实际是公共决策的民主与法治的制度化。而我国预算 法，主要是政府行政部门对所属机构、单位的规范与监督，基本上是属于财政部门的工作条例。而这次预算法的修订，仍是由财政部为主起草，人大的权力没有強化，公众参与没有体现。这 样一项重大改革，必须成立超越部门利益的更权威的机构来领导，建议由中央财政分配体制改革领导小组牵头，提出对《预算法》的修正，同时做相应的制度安排。

　　财政监管体制改革的基本思路是：

　　第一、财政信息完整、透明、公开

　　财政的钱计划怎么花，最后花哪里，要让社会公众知道，人民代表看懂，这是接受监督的基本前提。《预算法》修正案对财政信息的公开作了原则的规定，预算公开到什么程度是关键。我国 预算支出按功能分成10多“类”，每一个“类”又划分若干“款”。在编制到“款”的情况下，资金用途的具体去向是不明确的，也就无从监督与审议。建议改为“按经济分类的预算公布到 款，按功能预算分类公布到款与项；其中公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国（境）费等机关运行经费的预算和决算情况应当公布到项级科目。”

　　建议增加：“各级政府定期公布预算报告、财务报告、决算报告”，“公民、法人或者其他组织对本法规定公开的预算、预算调整或决算有权依法申请公开，对公开义务机关公开行为不服的 可以依法提起行政复议或行政诉讼。”

　　第二、预算及预算调整审批

　　预算必须通过人大审批才能执行，但我国人大会议举行前，预算年度就开始了。《预算法》修正案规定：“预算年度开始后，各级预算草案在本级人民代表大会批准前，可以安排下列支出： （一）上一年度结转的支出；（二）必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出；（三）法律规定必须履行支付义务的支出，以及其他特殊支出。”上一年度 结转的支出与法律规定必须履行支付义务的支出，可以授权。但第二项中“必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出”，实际上是囊括了本年度的所有支出 ，人大预算审批就成了事后追认。在人大审批前，提供部门运行经费是必要的，保留“必须支付的本年度部门基本支出以及与基本支出相关的对下级政府的转移性支出”，“项目支出”不是 维持政府运转的必须支出，不能在人大审批之前就执行。第三项中的“其他特殊支出”，没有具体界定，也不应在授权之列。

　　对于预算调整的审批，按《预算法》修正案的规定，预算的改动不涉及总收支差额的变动，不涉及重点支出类别的金额变动的情况下，其他各“类”支出之间的调整、所有类别中“款”与 “ 款”以下支出科目的流用都可由政府部门决定，这就使原先通过人大审批的预算走样。建议将“类、款、项级科目支出额增加或者减少大于预算数1%以上；预算资金在部门之间发生流转的” 列入预算变更范围。

　　修正案还规定：“在预算执行中，各级政府依照有关法律和行政法规规定应当增加的支出，以及因上级政府增加专项转移支付而引起的预算支出变化，不属于预算调整。”其中“各级政府依 照有关法律和行政法规规定应当增加的支出”，若是指已颁发的“有关法律和行政法规规定”，这应该在预算中安排。若根据此后的“有关法律和行政法规规定”就可调整预算，那等于政府 可自行决定预算的变动。“因上级政府增加专项转移支付而引起的预算支出变化”，若该项支出需要地方予以配套，动用本级财政资金，也需要纳入预算。只有该项转移支付不需要配套的情 况下，这种支出的增加可以不作为预算调整。

　　第三、加强对财政资金的集中管理

　　为了实现政府现金余额的集中化管理，县级以上各级政府的全部收入和支出以及财政专户资金都必须纳入国库单一账户，国库单一账户设置在央行，保留央行“经理国库”的职能。我国预算 编制和执行都在财政部，如果国库也由财政部管理，不利于财政收支监督。

　　第四、控制政府运行支出

　　强化预算约束的重要目的，是控制和降低我国政府的运行成本，从而增加公共服务支出。为此有必要把政府支出分为“机构运行支出”和“公共服务支出”两大类。现行财政支出分类是参考 国际货币基金组织的办法修定的，取消了行政管理费类别。但根据我国的国情，这不利于控制行政性开支。应将维持政府各部门运行的支出从各项职能性支出中全部剥离出来，与现有的“一 般公共服务支出”类别合并，形成“机构运行支出”大类。其余各项职能性公共支出全部归入“公共服务支出”大类。

　　对“机构运行支出”制定刚性支出标准。

　　按各级党政机关（不包括医院、学校等公共服务部门）公务人员占常住人口的千分比制定合理的“财政供养人口标准”，以界定各地政府规模。用几年时间，把目前各地编制内外的财政供养 人口压缩到标准以内。

　　按“财政供养人口”设立人均行政经费支出（包括人员工资和一般行政管理费用、职务消费、离退休费用）的刚性分项标准。一定几年，其间根据物价和工资增长指数进行调节。对超编人员 不提供额外经费，也不允许政府自行“创收”。随着财政供养人口的减少，用几年时间，把机构运行支出压缩到合理水平。

　　鉴于地区经济发展水平差别大，由中央提出制定支出标准的指导性意见，由各省市制定标准试行。

　　第五、推进公共服务均等化

　　在承认地区差别并逐步缩小差别的原则下，分几档制定地方各项“公共服务支出”标准，例如中小学教育经费标准按辖区常住学龄儿童和青少年人数制定；医疗卫生经费标准按辖区常住人口 数制定；社保费用标准按辖区应保人数制定；农林水利投资和补贴主要按各地务农人口数和农业生产条件制定。标准确定后，每年根据预期经济增长率和财政收入增长率进行调整。各项公共 服务支出标准合计，形成一个地区总的“公共服务支出”标准。

　　制定按常住人口计算的人均财政支出基准，并根据各地经济发展水平、自然地理条件、民族和历史因素等差异，分几个档次制定调节系数，形成各地区的人均财政支出标准。应制定时间表， 逐步缩小因历史因素和经济发展水平不同导致的地区差别，逐步消除特殊群体对公共服务的占有，缩小政府公务员、企业人员、城乡居民等各类人群之间的差别。各地财政支出标准由人均财 政支出标准乘以辖区常住人口得到。各地“机构运行支出”标准和“公共服务支出”标准合计不应突破当地财政支出标准，并通过测算和调整与后者衔接。上述标准一旦确定，应向社会公开 ，使社会公众能够对各级政府财政资金的使用情况进行监督。

　　中央根据基期年份各地财政支出标准与实际财政收入的差额，确定对各地的一般转移支付标准。一定几年，逐年按一定的增长率调整。自建立标准之日起，将绝大部分专项转移支付变为一般 转移支付，充实地方预算。未来专项转移只用于少数有全局意义的重大项目，并纳入地方预算，向社会公开，接受地方人大监督。

　　第六、強化人大监管功能的制度安排

　　为了改变人大对财政监管 “实质虚置”的状况，需要对人大审议制度进行相应改革。一是全国人大财经委员会与地方人大有关专门委员会对预算草案与预算调整进行初步审查时应召开专家座 谈会、听证会、质询会等方式，并允许公众代表和媒体参加。二是将各级机构编制部门归属于各级人大，新增财政供养人员由编制部门召开听证会等方式，进行初步审查，并允许公众代表和 媒体参加。三是将各级审计部门归属于各级人大，负责对决算草案进行审计。四是全国人大财经委员会与地方人大有关专门委员会对决算进行初步审查时，政府部门应接受质询，并允许公众 代表和媒体参加。五是适应审查工作的需要，全国人大财经委员会与地方人大有关专门委员会需充实人员。六是各级人民代大会延长会议时间，审议预算草案及报告、预算执行情况的报告。

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