房地产为何“永远上涨”？

新华门的卡夫卡

　　资产价格的持续上涨，已经给整个世界都造成了持续的负面效果。具体到我国，自亚洲金融危机以来，为托底国民经济而启动住房货币化改革后，地产经济经历了对国民经济效应由正到负的过程。前篇笔者由“深房理”事件引出的《房住不炒为什么失效？》一文，谈到深圳之所以“房住不炒失去了应有的效力”，是因为运动式治理在房价问题上的失效。今天，笔者想顺着财政和城市经营的脉络，说说更加一般的地产经济。

　　行政发包制下的财政联邦主义

　　说到财政问题，我们仍然由行政发包制引出。重复一个前篇的话语，行政发包制是理解中国国家治理的制度逻辑的钥匙，也是目前最具解释力的理论工具。在中央到地方各级政府逐级行政发包-承包的背景下，我国的财政状况在事实上处于“财政联邦主义”的情形。

　　我们去年曾多次提及一个概念，就是地方政府的公司化。实际上，所谓的地方政府公司化，是指地方政府的行为模式像公司一样，把收益最大化当成行政目标，对可以量化的工作、投入产出高的工作热情满满，而对其他工作兴致缺缺，甚至消极怠工的情形。从财政方面来说，深层次的问题，是基于行政发包制之下的中国国家治理的制度逻辑，派生了财政联邦主义的事实，而财政联邦主义，很大程度上推动了公司化。

　　地方政府的公司化源起于一五计划完成后，中国效法苏联形成了公有制经济占据主导的计划体制，但苏联体制是U型的，也就是国家计委和苏联中央62个工业部直接垂直管理，控制指令细化到每一个生产环节这样的一种经济模式。这种经济模式对于地方政府来说机动性非常小，不符合中国的历史渊源和政治文化传统。

　　所以各级领导人纷纷向中央反映，中央对经济系统的过死变成了条条专政，束缚了地方的积极性，于是有了1958年大规模的体制下放改革，将原本大量属于中央直接管理的企业下放到地方，同时下放了计划，基建分配，信贷财税的权力。与之相配合的，则有当时发生的大区一级机构撤销、“五马进京”。

　　然而正如之前的研究者所归结的“一抓就死、一放就乱”所概括的那样，1958年的大规模下放直接导致了地方政府井喷式的基建项目和新建许多小工业。但是这样的一种井喷，伴随而来的就是计划失控，生活上混乱和流通领域的通货膨胀，这是大规模的经济乱象，如果结合国家建立未久、国际局势变化，甚至有危机国家安全的潜在威胁。因此1959年，经中央研究，对地方的分权紧急刹车，全面收回下放的权力。

　　在后来的日子里，这种“收——放”的过程又经历了多次。但并不能因此归因说我国的央地分权的实践就是毫无意义的，因为实际上对中国这样无论是空间上、人口上都规模极大的国家，进行有效治理，本身就意味着沉重的治理负荷和巨大的复杂性。因此，每次“收与放”的过程，都是经验的积累和制度设计的一个学习过程。所以一些人攻击我国建国后一直处于静止状态，没有进步而是治乱循环，属实毫无道理。

　　最终，经过统收统支制度（完全的计划经济和中央集权），财政包干制度（即地方缴足给中央的利税，余财自留），在分税制的出台后，在财政方面形成了准联邦的模式。

　　在这方面，我国自己探索出的模式与苏联模式形成了鲜明的对比。我们以经济控制为例，至70年代末，我国中央计划直接控制的产品数目为791种，其余的产品控制和分配权都在地方政府，而同一时期的苏联，其国家计划委员会和62个工业部委负责规划和协调4800个计划以及1,200,000,000种产品。早在改革开放以前，我国就已经完全走上了和苏联不同的发展道路。

　　借鉴美国学术界对大型企业的组织模式研究，学界将苏联式的国家结构称为“U型模式”，即决策在最上端，执行在终端，中间层只有信息传递的功能，是顶层指令“一杆子捅到底”的；将我国的国家结构称为“M型模式”，即存在顶层（中央）、中间层（即各级地方政府）和执行层（基层政府和组织机构）三个方面，存在交叉与融合，根据组织社会学的研究表明，这样的结构更加稳定。

　　对土地财政的刚性需求

　　上文笔者介绍了我国所事实存在的财政联邦主义结构，下面笔者将着重介绍近些年所流行的“土地财政”这个概念。

　　所谓土地财政，其实是一个不太严格的说法，是传媒界将学术界某些概念未加限定和准确描述就提炼、放大到大众传媒的产物。在传媒界看来，所谓的土地财政，就是“卖地”获得的政府财政收入，但其实土地财政收入，不仅仅包括卖地，也包括其他基于土地的利税收入。近些年，随着房价的一路走高，越来越多的人由单纯的“骂开发商”，逐步认识到开发商也有由土地出让价格所决定的“楼面价”，因此“对象前移”，更进一步地开始声讨土地财政。

　　实际上，从国际实践来看，土地财政在发达国家和地区都是同行的规则，国际上的发达国家和地区，地方的财源普遍来源于土地性收入。因为和商用住宅的价格直接相关的，是这一住宅所附带的公共服务的水平高地，包括但不限于公共教育、公共医疗、道路建设、市政基础设施、绿化和园林等。缴税高的地区，自然会得到更加充裕的财力进行建设和维护。

　　当然，也可以说这是新时代的，通过住宅区分承担能力的“人头税”。只不过，由于我国缺少成熟的房产税模式，导致地方政府只得通过不断抬高新地块的价格、出售新的地块获取利税。这个过程中，土地出让金实际上扮演的是城市建设税的角色，而房地产开发商则扮演了包税人的角色，通过一次性付清应缴税额，而且是以支定收的应缴税额，获取了对新市民群体的征税权力。

　　土地财政的形成，其实与传统的中国国家制度惯性有深刻的共鸣。熟悉明史的朋友多少都应该了解明初的“空印案”，这实际上是地方需要预留机动财力而朱元璋需要对地方政府进行全面控制的深刻矛盾的爆发。到了明代中叶，摊丁入亩一条鞭法后，征税改征白银，这就出现了“火耗”。到了清代中叶雍正推行“官绅一体纳粮、火耗归公”，将地方政府的财力大大削弱，但太平天国运动后，清廷允许地方自办团练，为解决地方武装的军费，各地方纷纷开征各种各样的“厘金厘捐”。

　　这样的事实一再出现，表明其中蕴含着中国国家治理的深刻逻辑，即传统上中国的地方政府由于远离中央政府，必须要预留有充足的自有财力，以方便及时应对各种意外支出，毕竟如果干等中央的拨款，缓不济急。而火耗银和厘金对地方政府来说恰好是一种可以随意调整征税规模、丰俭由人的税权。

　　就像苏联也要吸收不少沙俄时代的治理经验方法一样，文化深处的路径依赖往往是难以摆脱的。到中华人民共和国建立后，无限责任的政府更加深刻的要求各级政府必须随时随地的预留财力，以应对远比历史上要求更加纷繁复杂的治理目标和突发事件。从本质上讲，现在的房价现象与远在1958年的大跃进在背后的本质特点是一致的。

　　而从80年代末以来的结构性变化，则愈加助推了土地财政的依赖程度。原本，地方政府一直在进行的一件事是经营企业。这是因为在计划经济体制下，价格是失真的，企业职能无法正确区分，地方政府采取发包社会职能给企业，同时也给企业提供大量订货，拉动生产，维持企业盈利，但这样的经济结构，供给面和需求面都是远远失真的。这导致我国在八十年代以来持续不断地出现全国性的通货膨胀和经济过热。

　　随着经济体制的深刻转轨，预算约束由软性转为刚性，地方政府对企业的救助也“拨改贷”，拨款改为贷款，特别是将金融体系进行市场化改革和公司化经营，不能再因地方政府的需求而随意给企业贷款。这使得地方政府再难通过其辖区内的企业执行社会治理目标，地方政府不得不亲自上阵。（多说一句，俄罗斯的休克疗法真的休克死了人，一个重要的原因就是无视大量国有企业扮演了大量的社会服务提供者这一角色，这些企业的市场化和破产，导致社会服务体系总崩溃）

　　转型的结果就是地方政府经营城市，通过对城市的经营，或者说营销，推高城市土地的价格，将土地使用权出让获取土地出让金，用土地出让金进行建设和支付公共服务的价格。

　　卖地经济的危机

　　自货币化改革住房制度以来，土地财政逐步成为了全国市级政府攫取财力、建设城市和发展的核心动力。不要说什么某上市公司卖了两套房子就扭亏为盈的例子，几大网红城市（西安、南京、杭州、成都）无一例外都是通过卖地获取了维护城市网红的建设开发费用。

　　然而，卖地这样的政府间接性征税行为和它助推的“房价永远涨”，已经深刻的戕害了整个国家的经济发展。房价高企造成了宏观部门和居民部门两个方面共同的福利损失。

　　从宏观层面来说，我国推进国家治理体系和治理能力现代化的进程之中，最重要的目标是实现公共服务的均等化。但是去年以来，这个调子已经修正为“基本公共服务均等化”，这是因为公共服务是依赖于地方政府的投入的，而地方政府投入又与地方政府的财力深刻绑定。各个地方的财力现在犹如天差地别，以同为千万人口的副省级城市为例，今年杭州市的公共预算支出2000亿，政府性基金2000亿，而哈尔滨市公共预算支出1000亿，政府性基金收入300亿，如此悬殊的财力差别，导致如果无视差异的推行公共服务体系均等化，那么这样的均等化就是一句空话。

　　而基于土地价格的差别，缔造了空间的不平等性。这种不平等，是由土地资本化所奠定、公共服务体系水平差异所塑造的深刻的不平等。在全国共同市场的作用下，甚至制造了衰落地区的加速衰落。

　　从“七普”数据我们可以看到，东北地区存在人口加速流出的现象，青壮年纷纷前往东南地区寻找工作机会，定居。而土地价格的高涨，意味着许多外地青年在发达地区的落户，是需要父母的支持的，也就是说父母需要卖掉老家的房子以提供资金。从宏观上，这导致了相对衰落地区的资本流出，甚至是卖掉房子后形成的资产价格挤兑，典型如某些白菜价地区，而发达地区获得了流入的金融资本。

　　但这样的流入对发达地区也并非是一件好事，这些发达地区，特别是其城市政府极易因此患上土地财政依赖的“荷兰病”，过度依赖土地出让收入，过度透支本地土地资源，脱实向虚。同时在治理能力上，更多的是通过充足的财力来支付公共服务的价格，而在具体治理能力上是存在塑造形象之下的虚构，虚虚实实，几分真几分虚，但总之就是不好好面对事实。因为面对事实对城市形象是有损害的。最近的“福豹”“瞒豹”就是某些刻意进行城市营销的地区另一面的体现。

　　在微观层面，对居民部门造成了严重的干扰和损害。居民部门因两次半的房价上涨，形成了高企的宏观杠杆率，导致国内消费市场的无力。在市场经济体系中，价格就是信号指令，然而房子的问题导致了信号的消失。笔者许多五道口出身的朋友，纷纷走上金融业这道路，恐怕与大城市高昂的居住成本是深刻关联的。这在将来甚至会导致某些原有机会的消失，我们这代人会付出巨大的机会成本。

　　最为关键的一点，是土地财政与公共服务投入之间，已经形成了一个“死亡螺旋”。稍微了解一点地方政府的朋友们，大概都听说过“行政审批制度改革——最多跑一次”，许多地方政府自2016年起开始开始推进行政效能的提升，但行政效能的提升，背后与薪酬待遇的提高是息息相关的。对于基层单位来说，晋升空间是有限的，因此为了多干活，防止出现“鞭打快牛”后产生劣币驱逐良币现象，需要提升基层的薪酬待遇。

　　而公务员的薪酬在整个“吃财政饭”的公共服务人员中具有定价基准的性质，公务员薪酬一旦上涨，教师、医生、高校和科研院所、社会事业单位等部门的薪酬会普遍上涨。而上涨的薪酬，属于地方自筹财力，地方的自筹财力哪里来？土地财政。

　　所以这就构成了“房产价格上涨——生活成本提高——公共服务体系开支上涨——需要更多财力——土地财力再涨”的循环，许多深度依赖土地财政的地方政府，就犹如饮鸩止渴，抱薪救火。只不过，许多深度依赖土地财政的地方，由于有新增人口流入，存在资本净流入，依然可以维持。

　　“发展才是硬道理”。我国在经过多年经济高速增长后，已经到不应再以单纯的经济指标衡量发展的时候。发展应该是社会整体的进步，是每个人或至少社会总体福祉的增加。

　　美国社会学家，政治经济学家哈维·莫罗奇曾研究过美国二战后的城市增长，他研究认为，美国的城市化过程中形成了以权力精英和商业精英所媾和的联盟，这个联盟通过维系城市的经济增长，以从其他地区获取企业生产投资和就业机会，这个过程并不是通过技术进步和管理改进获得的原始创造，实际上是国土空间尺度下的重新分配。这样的城市化，必然导致一城发达，周边塌陷。的确我们看到，美国东海岸和加州沿海的发达，是以锈带的彻底失败为代价换来的。

　　房产税与转型

　　自新常态以来，国家以推动中心城市的发展带动城市化进程，期待以中心城市通过价值链的基准定位，产生集群效应、扩散效应，拉动城市群的发展。但这首先要平衡龙头地区和其他地区的财力，这其中最重要的机制，应该是通过房地产税来给房产和土地定价，停止现在这种龙头城市通过形成泡沫和资本吸纳，掠夺次级城市的情况。

　　2021年5月11日，财政部、全国人大常委会预算工委、住房城乡建设部、税务总局负责同志在京主持召开房地产税改革试点工作座谈会，听取部分城市人民政府负责同志及部分专家学者对房地产税改革试点工作的意见。这四部门的联合碰头，意味着房地产税箭在弦上，进入到加速推进阶段。

　　当然，房地产税即便推出，也并不意味着房地产行业的夕阳、房地产价格的崩盘，它只是只是基于以支定收，重新确立城市的资产定价，重新确立城市的资产定价，抑制金融资本在房地产市场的流通，也会缓解中小城市的资本流出和中心城市的地产泡沫。至于更进一步的形成围绕“中心城市——卫星城市——居民社区和村镇”体系下核心支撑的国土空间体系，和为这一体系服务的发达基础设施和高效公共服务体系，则是未来需要继续探索和推进的。

　　PS：这几天会再发一篇其他作者关于房产税的文。

　　参考文献：

　　周黎安《转型中的地方政府：官员的激励与治理》

　　周飞舟《以利为利：财政关系与地方政府行为》

　　哈维·莫罗奇 The City as a Growth Machine: Toward a Political Economy of Place[J]. The American Journal of Sociology.1976.82(2)

微信扫一扫，进入读者交流群

献一朵花： 鲜花数量：