中国教育不平等的新问题

杨东平

杨东平，21世纪教育研究院院长

我今天讨论的主题是关于中国教育不平等的新问题，其中两个主要的问题，一个是农村教育问题，另一个是留守儿童问题。

一、农村教育需要底部攻坚

中国的农村教育在最近十几年发生了巨大的变化，千年未有之大变局。主要原因就是学龄人口大幅度减少和大规模的人口流动，小学生人数从1999年的1.3亿人下降为2009年的1.0亿人，下降了25.6%。2011年，城镇人口常住人口比例达54%，但城镇户籍人口仅为38%。这两“大”造成了第三个“大”，就是大规模的撤并义务教育阶段的学校。吉林、内蒙古、黑龙江、青海、山西的教学点减幅达到80%以上。在一些西部地区，一个县原来有300所学校，撤并以后是30所，造成农村学生上学远、上学难、上学贵、校车事故、流失辍学、留守儿童等等一系列新的问题。

针对上学远的问题已经展开了一系列的调查。2012年国家审计署调查的1185个县中，有833个(占70%)县的学校平均服务半径有所增大，初中、小学的服务半径平均达到8.34公里、4.23公里；特别是西部地区270个县的初中、小学服务半径平均达到14.35公里和6.09公里，上学路成为非常艰难的道路。农村家庭教育负担显著增加，据2012年21世纪教育研究院在十省农村中小学的抽样调查，农村初中生的年均教育支出包括住宿费、伙食费、交通费，为1911.5元。

在这个过程中，农村学校的面貌也发生了很大的变化，出现了三种特别值得关注的农村学校：城镇地区的大规模学校和大班额、农村寄宿制学校，还有农村小规模学校。这三类学校的问题各不相同，都很突出，非常值得关注。

在城镇地区的大班额和大规模学校，班级规模大到难以想象的程度。尤其在河南、安徽、湖北这些人口密集的地方，100人以上的班额非常普遍。河南周口地区的一个初中，平均班额120多人，最后一排的学生只能站着上课。

国家把寄宿制学校作为解决上学远的主要办法。2011年农村寄宿学生总数达到2907.6万人（小学987.8万人，初中1919.8万人），农村中小学生寄宿率总体达到26．6％，农村初中生总体寄宿率达52.88％。16个省初中生寄宿率超过了50％，6个省超过60%，广西初中寄宿率甚至达到88.03%。西部12省区明显高于全国。2011年西部农村义务教育阶段学生寄宿率达到34.30%，初中学生整体寄宿率达到62.36%，小学生寄宿率达到19.65%。

寄宿制学校同样存在一些实质性的问题。

（1）低龄寄宿：尽管教育部要求三年级以后才能寄宿；但事实上三年级之前开始寄宿的小学生已经非常多，累计比例高达55.4%。低龄寄宿隔断了自然的亲子关系，在很大程度上取消了家庭抚养和教育的功能；但也有好处，就是有利于为“留守儿童”提供监护和生活保障。

（2）西部农村寄宿制学校生活设施不足、条件简陋，问题十分突出。

（3）营养健康情况差。有几个调查显示，寄宿制学生的平均身高比走读的学生要低4厘米。

（4）对学业成就的影响。调查显示，寄宿制学生的学业成就明显低于走读的学生，在小学阶段尤为显著。

（5）情感、心理、安全的问题，留守儿童遭遇的校园欺凌更多。

在乡镇以下还有很多村小和教学点，学生低于200人的农村的小规模学校。农村小规模学校由于地处偏远，教师和教育设施更难到达，所以质量低下，属于小而差的状态，但是如果把它撤掉就会造成学生的辍学。

最近这些年，国家有一系列“底部攻坚”的措施，保基本，补短板。包括2014、2015年一号文件，2014年初《全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的意见》，2015年5月《乡村教师支持计划（2015-2020年）》，2015年11月《打赢扶贫攻坚战的决定》，2015年11月《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》。中央财政投入2000亿元左右，地方政府4000亿，用三至五年补齐农村教育“短板”，其中有6项重要任务是：保障基本教学条件、改善学校生活设施、办好必要的教学点、妥善解决县镇学校大班额问题、推进教育信息化、提高教师队伍素质。

农村的薄弱学校到底有多大的面呢？我们现在有一个定量的数据。薄改项目覆盖的地区包括1100个县（中国一共有2800多个县，占农村地区54%的县），40%的学校，33%的学生。这个薄弱的底部的范围比我们原先估计的20%的概念还要大得多。

二、两个新的教育边缘化群体

在大规模人口流动和城市化进程中，出现了两个新的教育边缘化群体，就是流动儿童和留守儿童。其实他们是一个群体，都是农民工的孩子，能够跟随父母进入城市的叫流动儿童，没有条件进入城市的叫留守儿童。这两个群体的教育问题各不相同，都有待制度化的解决。

留守儿童的基本情况

据全国妇联2013年发布的研究报告，全国有农村留守儿童6102.55万，占农村儿童的37.70%，占全国儿童的21.88%。全国农村流动儿童达2877万，两者之和约占全国儿童总数的三分之一。

留守儿童占农村儿童比例，重庆、四川、安徽、江苏、江西和湖南等省份已超过50%，湖北、广西、广东、贵州已超过40%。近20%的务工父母在儿童1岁前外出，其中30%在儿童出生1-3个月外出。两岁孩子留守比例最高，为44.1%，随后开始下降。

近1/3的留守儿童与祖父母一起居住，10.70%的留守儿童与其他人一起居住。此外，有3.37%的农村留守儿童单独居住，类似于野生动物的状态，是处于最危险境地、最值得关注的困境儿童。

公益组织“上学路上”发布的《中国留守儿童心灵状况白皮书（2015）》显示，有15.1％的留守儿童，即近1000万的孩子一年到头（包括春节）见不到父母。如果保证不了每3个月见一次，孩子对于现在生存状况的焦虑，即“烦乱度”会陡然提升。女生的“烦乱指数”还有“迷茫指数”均普遍高于男生。留守带来的心灵创痛在女孩那里无论是深度还是持续度会更加明显。

在女童保护项目的调查中发现，14.4%受访教师身边发生过儿童遭遇性侵害。

第二代留守儿童已经成为问题。最近有些报道，在广西、云南有很多初中毕业生，甚至未毕业生就低龄结婚，其实他们都是留守儿童。结婚后马上就生育，把孩子交给老人，自己出去打工。

流动儿童的基本情况

截止2010年11月，全国17岁以下流动儿童数量达3581万，占儿童总数的13%。其中城镇流动儿童数量3106万，占城镇儿童总数的25%。广东省（408万人）、浙江省（280万人）、江苏省（214万人）、山东省（194万人）和四川省（191万人）分列流动儿童总数的前五。在大城市中，以上海为例，流动儿童要占到学龄人口的43%。

我们现在对流动儿童的制度安排，首先关注的是义务教育，流动儿童接受义务教育是纳入政府视野的，有一个基本的制度性安排，就是“两为主”的政策：即以流入地城市为主，以公办学校为主。流动儿童在流入地入读公办学校的比例，2010年为69%；2013年约为80%。但这是一个平均数，在流动儿童最为集中的大城市，这个问题更复杂一些。

流动儿童的义务教育问题，最重要的变化是2014年以来，随着国家对特大城市人口规模的控制，流动儿童的教育机会发生了极大的逆转，北上广深等地高门槛限制流动儿童入学。北京将原先入学门槛的“五证”变成了二十八证，“五证”是父母在京务工就业证明、实际住所居住证明、全家户口簿、在京暂住证、户籍所在地出具的在当地没有监护条件的证明。北京各区县出台的实施细则普遍增加了多项附加或细化条件，如：父母在京务工就业证明需要提供规范有效的劳动合同、社会保险个人权益记录、受聘单位法人证书或营业执照复印件（加盖公章）、单位人事部门出具的工作证明；实际居住证明需要提供租房合同、房主房产证和身份证复印件、半年以上的租房完税证明、缴纳水电气和电话费银行单据、居住地社区流动人口管理部门的登记证明等等。济南要求外来娃入学的门槛是父母学历在大专以上。各地都在纷纷高筑门槛，所以城市儿童的教育面临更大的困难。

流动儿童的面临的不仅仅是义务教育，学前教育群体要更大，但基本是在我们的关注之外。初中后的教育问题也非常大，已经有大量的初中后的儿童沉淀在城市。城市初中后的教育，上海是对农民工子女开放了高中阶段的职业技术教育，每年大概有5000多个名额。而北京的初中后教育是完全不对农民工开放的。在北京的调查发现，尽管不给他们提供教育，但绝大多数农民工的子女是回不去的，还是沉淀在城市社会当中。“异地高考”的推进，各地的差别也很大。

造成流动儿童和留守儿童教育问题的根源，就是我们采取的一种“经济吸纳、社会排斥”的城市化模式，仅仅把农民工作为劳动力资源来接受，而不给他平等的市民待遇和社会保障。这个问题的根本解决，国家的方案是通过户籍制度改革，使更多的农民工成为新市民，这个方向无疑是正确的。2014年7月30日，中共中央政治局通过《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，要求2020年以前推动1亿人落户，提出了四个概念就是：全面放开建制镇和小城市落户限制；有序放开中等城市落户限制；合理确定大城市的落户条件，严格控制特大城市的人口规模。刚才济南的做法就是属于第三类，合理确定大城市的落户条件，把农民工的家长的学历要求提到这个程度；严格控制特大城市人口规模，就是北上广的做法。北上广现在大多采取积分制的方式来落户，但是能够达到积分制条件的基本上都是海外精英、企业经理，农民工是不可能达到积分落户条件的。2015年7月，广东省发改委出台文件，提出2020年吸收1300万流动人口在城镇落户；但是，放开户口申请登记常住户口的城市是除广州、深圳、珠海、佛山、东莞、中山市以外。放开的是没有经济活力、没有就业机会的城市，认为这才叫有序流动，这是完全违反市场规律和人口流动自身规律的。所以2020年究竟如何实现这么一个目标，还要画一个巨大的问号。这是当前户籍制度改革面临的最大问题。

2016年2月，国务院发布《加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，是关于留守儿童保护的重要的文件。这个文件强调了坚持家庭尽责，落实家庭监护主体责任。坚持政府主导。民政部门牵头，教育、公安、司法行政、卫生计生等部门和妇联、共青团等群团组织参加的农村留守儿童关爱保护工作领导机制。坚持全民关爱。充分发挥村（居）民委员会、群团组织、社会组织、专业社会工作者、志愿者等各方面积极作用。坚持标本兼治。既立足当前，又着眼长远，从源头上逐步减少儿童留守现象，为农民工家庭提供更多帮扶支持。各地要大力推进农民工市民化；引导扶持农民工返乡创业就业。这个过程还在继续之中，需要大家继续来关注和推进这个问题。

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