农村改革和发展 要回归正确路线

作者：李昌平   来源：中国改革论坛 

一，问题的提出；

　　1978——1988年的11年，是我国农业、农村和农民蒸蒸日上的11年，也是农业、农村和农民推动中国经济蒸蒸日上的11年；1988——2001年的14年，虽然是中国经济高速增长的14年，但却是中西部绝大多数农村凋敝和农民生活艰难的十四年。十四年不是一个很短的时间，占了28年改革进程的一半；9亿多农民不是一个小数字，占中国人口的70％多。在改革开放和高速发展的大背景下，为什么会出现大范围、多人口、长时间经济凋敝和生活艰难呢？ 这是不能不反思的大问题。

二，问题出在哪里？

　　问题出在哪里呢？

　　首先，90年代以来的农民和农民工政策是错误的。

　　近一百多年，总体上看，是不断解放农民并将农民逐步纳入国家现代制度体系的过程。但90年代的农民政策却是逆潮流的，农民在教育、卫生、养老等方面的权利不仅没有随着经济高速增长而提升，反而下降了。最明显的指标是，90%以上的教育、卫生、养老等公共资源非农化，农村一度出现大面积读不起书、看不起病、连五保户都无人管的现象；农民作为中国改革的开路先锋，其政治权利不是上升了，反而下降了。最明显的指标是，农民和农民工所占的干部和人民代表、政协委员比例不是上升了，而是大大下降了。

　　一百年来，也是农民转变为工人的过程。工人靠出卖自己的劳动力获得工资在城市安居乐业，并维持其劳动力生产、再生产和养老，这是现代化进程中的元规则。但90年代以来，从农村转移出来的近2亿农民工的绝大多数，至今不能在城市安居下来，也没有进入社会保障体系，更无任何政治权利；更为可悲的是，有7％的农民工受伤致残，丧失劳动能力而成为社会的弃儿。

　　连续近30年经济高速增长下的太平盛世，既是少数人资本原始积累和扩张的过程，同时也是广大农民和农民工为增长和繁荣付出代价的过程。

　　其次，90年代以来的农业政策是错误的；

　　1985年以前，我国农产品全面短缺，增产就能增收，以“劳动密集+技术密集”为主要策略的“追求数量增长效益阶段”的农业政策——“家庭承包经营”，无疑是正确的。但1986年后，我国大宗农产品已经自给有余，增产不能增收，标志着我国的农业进入“追求价格增长效益阶段”，农业发展策略的重点应该转向“资本密集+农民组织密集”。小农只有组织起来，才能获得农产品议价、定价的权利，并在金融的支持下获得农业产业延伸的增值收益，只有这样，农民才能获得“价格增长效益”。但遗憾的是，90年代，不仅没有发展出新农民组织和新的农村金融，相反，错误的政策导致既有农民组织正在逐步走向解体和既有金融体系的崩溃。

　　90年代以来，农业政策从四个方面摧毁了既有农民组织的经济基础。

　　第一个是土地制度改革。1977年到1988年的土地制度对农民最有利，农民集体有权用土地发展乡村企业,农民不仅可以分享土地农用收益，也能分享土地非农用的绝大部分收益。1988年后，《土地管理法》出台，特别是94年财税体制改革后，政府剥夺了农民组织将土地“农转非”的权利，并逐步弱化土地“农民集体所有制”，土地制度朝着“国家所有+农户永佃”的方向演变，农民分享土地非农用（资本化）增值收益的权利基本丧失；2000年前后，随着“三提五统”和“农业税附加”的取消，农民组织分享土地农用收益的权利丧失，土地“农民集体所有制”名存实亡了。土地所有者获取地租的权利被取消后，作为农民组织存在的核心经济基础被彻底消灭了，这等于判决了“以土地合作为核心”的社区性农民经济组织和村民自治组织的死刑。

　　第二个是经营体制改革。进入90年代,部门垄断又回来了，农药、种子、粮食专营和生猪定点屠宰，把八十年代发展的乡村集体企业全部压垮了。农民组织起来分享农业产业延伸（农产品加工、营销、生产资料生产和供应等等）收益的发展道路，被封死了。

　　第三个是乡村企业的强制性改制运动。进入90年代，在中西部地区的乡村企业不堪重负的时候，外资却在享受超国民待遇而大举进入中国的沿海地区，并且沿海地区作为经济特区却依然享受1978——1988年“集体土地非农用”的特殊待遇。沉重的税负和不平等的竞争，给中西部地区的乡镇企业雪上加霜式的打击。主流对中西部乡村企业和农村经济凋敝的解读是“思想不解放”和“管理落后”。在政府的强力主导下，中西部农村进行了一场逼迫80年代以来发展起来的农民（组织）的“集体经济”改制和解体运动。有钱有权的人，借政治性“改制”运动之势，大肆低价或无价拿到农民组织的企业和自然资源，“改制”几乎成为了“抢劫”农民组织经济基础的运动。笔者是亲身经历过这场运动的。改制了，就是思想解放，就有财政的产业化资金扶持和金融的信贷优惠；不改制，就是思想不解放，不仅无经济优惠政策，政治上也有压力。这样的“改制”，既违背了市场经济所有制平等和经济主体平等的原则，更违背了村民自治原则。但实践已经证明，“思想不解放”，依然坚持集体经济的7000多个村子，现在都发展得很好，成为了全国各地政府所树的新农村建设典范。

　　第四个是农村金融体系的非农化改革。几大银行都相继在90年代撤出农村，农村信用社也嫌贫爱富，改革的结果是将农民获得贷款的权利推向了市场，但又不许农民按照市场经济原则开展合作金融。这样的政策，加剧了农民组织的经济基础的解体。

　　上述四板斧，导致了绝大多数既有农民组织的经济基础的全面瓦解，绝大多数的农民组织名存实亡了。

　　90年代不仅消灭了农民组织的经济基础，还选择了扶持“资本家带小农”的发展策略，走上了扶持资本家剥夺小农的“菲律宾发展道路”。主要表现在以下三个方面。

　　第一,90年代以来，政府宁可扶持垄断部门或私人资本家垄断农村金融，也不允许农民组织搞资金合作社,这实际上是扶持官商勾结的金融资本家剥夺小农。

　　第二,90年代以来，政府给所谓的龙头企业（私人企业）免税和财政金融的大力扶持，而农民组织起来办点小企业不仅得不到优惠政策，并且还要纳税；农产品流通资本家有进城的绿色通道和优惠政策，而农民进城卖农产品却有各种各样的障碍。这是政府在扶持工商业资本家剥夺小农和城市消费者。

　　第三，进入90年代，农业政策反80年代而行之，除扶持传统计划经济部门对生产资料生产和供应垄断外,政府也在扶持“改制”后的所谓龙头企业垄断局部的生产资料市场。这实际上是政府扶持生产资料生产和经营的资本家剥夺小农。

　　上述三招，实际上限制了小农只能在农产品生产领域刨食。这就是90年代以来农村经济凋敝和农民生产生活困难的重要原因。假如没有近2亿农民工的打工收入维持“小农家庭经营”，中国的绝大多数农民早就破产了；假如长期依靠农民工收入维持“小农家庭经营”，中国的城市化就是海市蜃楼。这样的农业发展和城市化战略下，再过20年，中国将有4亿、甚至更多人处于城乡流动之中，这更是中国转型不可选择的死路。

　　“扶持资本家带小农”的农业现代化道路，50年前菲律宾就走过，菲律宾也因此由亚洲的典范国家，衰落成了亚洲的二三流国家。日本、韩国、台湾，用了一百年的时间，限制资本家下乡剥夺农民，扶持农民组织起来发展现代农业和农村经济，始终坚持城乡协调发展，日本、韩国、台湾都超过了菲律宾。

　　90年代的农村政策是错误的。

　　90年代以来，政府集中经济发展的一切成果，用于大城市规划和建设，连公共教育和医疗资金也几乎全部集中于城市。特别是城市开发区政策，实质是以行政垄断的方式，剥夺了农村经济发展的机会。不仅如此，还用极不平等政策为城市发展而剥夺农村土地、水、气、油和劳动力等资源。只要农村的土地，不要失地农民；只要农民工的劳动力，不要农民工成为市民；将农村的各种生活物品低价吸收进城，却将农村变成城市的免费垃圾场。城市变成了欧洲，农村几乎到了“无河不断流，无水不污染”的地步。

　　90年代以来，市场规则泛化，公共资源的配置也按照市场规则配置。好老师进城了，好医生进城了，并且一反80年代农村干部、教师、医生工资收入高于城市的政策，城市干部、教师、医生的工资反过来比农村干部、教师、医生高出了许多。优质公共资源只为“精英”人群服务，吃财政饭的人不再是 “人民公仆”，成为少数人的“家丁”了。农村孩子读书要进城，农村人看病要进城，读书要择校费，看病要红包。孙立平惊呼：社会断裂了！

　　三，三农政策还在错误的轨道上

　　2002年以来，中央政府将“三农”工作列为全党工作的重中之重，提出了“五个统筹”的科学、和谐发展思路，2005年对新农村建设进行了战略部署，使“三农”问题有了很大的缓解。但是，90年代以来的错误路线并没有得到彻底反省，很多错误还在继续，使党和政府解决“三农”问题的努力事倍功半。

　　主要的表现有：

　　第一，农业政策依然基本错误。农业在1986年就进入“追求价格效益”的发展阶段了，但现在“追求产量增长效益”的农业政策依然占主导地位，“追究价格效益”的农业政策还没有进入决策层面；而东北、新疆、东南沿海等地区的农业已经进入“追求市场（份额）效益”发展阶段，但其农业政策还没有进入思考的层面。增产减收、减产减收、稳产也难稳收的局面，还是农业发展的常态。最近几年，鼓励外资企业收购大豆加工企业和在沿海兴办农业园区的做法，实际上是将土地密集型农产品的国内市场和劳动密集型农产品的国际市场，拱手让给外国企业和农业组织，这是非常危险的错误。

　　最近连续的几个一号文件表明，政府依然将增加农民收入的希望，寄托在“龙头企业”的身上，对扶持资本家剥夺小农的政策丝毫没有反省，像东北豆农那样，小农面临大面积破产的风险是实实在在地存在。。

　　第二，防疫、水利等服务市场化方向依然。关于水利、防疫等服务，十几年来一直是朝着市场化的方向改革的。实践已经证明，农业服务的市场化道路使小农更加弱势。必须扶持农民组织起来，走小农组织化自我服务之路。

　　第三， 政府的“支农资金”依然是权力配置和官商勾结的“市场化招标”，强者受惠。“支农资金”从中央到地方，绝大部分成为了部门和基层政府的“福利和预算外收入”。

　　第四，政府还在将“八亩九块”30-50年不变的“承包制”作为农村不可动摇的“基本经济制度”，还没有意识到这种杂花到户的零碎地块、“30-50年不变”的制度，是不可能导致土地有效流转的，相反，极大地限制了农民选择新生产关系的自由，严重阻碍了农民合作和现代农业的发展。

　　第五，当下进行的“林权改革”和《物权法》草案，都存在否定“土地集体所有制”和强化“国家所有+农户长期承包”的倾向，这是对农民组织的破坏，也动摇了农村治理的制度基础，更是反村民自治的。

　　不少地方的煤矿等集体企业和森林等资产的经营体制改革，还在继续犯强制“私有化”的错误；

　　村民自治制度名存实亡，村民自治组织正在逐步被乡镇政府“改造”为计划生育执行小组；

　　第六，生猪重新定点屠宰是错误的，丝毫没有纠正的迹象；农药、种子、化肥重新专营的政策是错误的，有进一步走向部门垄断经营的迹象；

　　国家银行退出农村农业，农村信用社的农民主体性越来越不可及；准许私人资本下乡办银行，不许农民专业经济合作组织搞合作金融，更是错误的；

　　扶持西部生态脆弱的地方搞“开发式扶贫”，是错误的。因为这样的地方，人口再生产、经济再生产、生态在生产无法循环起来，开发的结果只能是更加脆弱和贫困的恶性循环。但这个错误还没开始反省；

…… …… ……

　　在党代表、人大代表和政协委员中，农民和农民工代表和委员越来越少；在各级干部中，从农民和农民工产生的干部越来越少；

资本家可以成立自己的组织，吸毒者也可以成立自己的组织，但不许农民和农民工成立自己的组织；

　　工人盗窃了老板的财物，几乎没有不坐牢的；老板拖欠了工人的养命钱，几乎没有坐牢的；老板的财产权高于工人的生命权，这是错误的！

干部和垄断国企工人的工资制度，是保障其养育子女、赡养老人、养老医疗、甚至再教育和供车供房等待，但农民工的工资制度就是保障不饿死，保证四十岁前还可以继续干活，农民工的工资制度和社会保障制度是错误的！

…… …… ……

　　四，农村改革与发展的思路要向80年代回归

　　80年代的改革，是改革高度计划的经济体制和高度集中的政治体制，是给农户和农民组织放权、给基层政府分权的过程。这个过程是分两个层面展开的。

　　在经济改革方面：把农民从公社中解放出来——家庭承包经营，解决了吃饭的问题；把农民从农地上解放出来——发展乡村企业和多种经营，解决了商品短缺的问题；把农民从农村中解放出来——进城打工经商，推动了国企改革、外向经济和城市化。可以简单概括为：“民营向前进”，“国营向后退”。

　　在政治改革方面：成立村民自治组织、乡镇人民代表大会和乡镇人民政府，可以概括为：“民权向前进”，“官权向后退”。在80年代的农村，市场配置资源的机制逐步得以建立，政企分离，党政分离，上下分权，由人治走向制度管理和法治；整个农村社会都孕育着新秩序和创造活力；80年代农村、农业、农民和农民工的发展推动着整个国家的发展，农民和农民工能够同步分享发展的好处，整个社会都充满了希望和和谐的氛围。

　　80年代的改革，也可以用“多予、少取、放活”六个字来概括。

　　如前所述，90年代的农村改革正好相反，“官商向前进”、“民商向后退”；“官权向前进”、“民权向后退”。也可以用六个字概括：“不予、多取、管死”。

　　毫无疑问，农村改革和发展的思路应该向80年代回归，核心是“放活、扩权”。当然，不是简单地回到80年代，当下的“放活、扩权”，重点坚持以下四条：

　　一是农业政策要以扶持农民“追求价格效益”为根本，以“技术密集+资金密集+组织密集”为策略，以扶持农民合作经济组织或社区集体经济组织发展壮大为着力点。金融、财政、税收等优惠政策向农民“合作经济组织”和“社区集体经济组织”倾斜，优先扶持农民组织发展农村社区土地金融、农产品加工营销、生产资料生产供应、区域性农产品和生产资料超市等等。

　　二是土地政策要以归还土地所有权于农民集体为目标，废除征地制度。让土地所有者按照市场原则分享土地农用和非农用地租，由农民组织依据《村民组织法》自主决定集体土地产权经营形式（包含个人所有和经营）及其收益分配方式；村民或社员退出集体时的地权补偿，也由村民或社员民主决定。

　　三是农民和农民工政策要以实现农民和农民工平等公民权力为目标，以大幅增加农民和农民工在各级党组织、人大、政协中的代表名额为策略，在乡镇一级逐步推行乡镇长和县以上人大代表的直接选举，扩展农民和农民工参政议政和政治上的上升空间；以公共财政逐步同等覆盖农民和农民工为着力点，彻底消除身份歧视。

　　四是农村政策要以促进城乡协调发展为目标，以逐步建立 “城乡平等交换”的政策法规体系为基本策略，以新农村建设为着力点，实现中国特色的农村现代化。

　　总之，农业的现代化，是以农民合作为基础的；农民现代化，是以农民和农民工平等享受国民待遇为基础的；农村现代化是以落实“土地农民集体所有制”——“民有制”为前提，在此基础上确立和巩固“农民组织”新农村建设主体性。

　　农业、农村经济和土地产权的收益，要留给农民和农村，保证6亿左右的农民在农村安居乐业；农民工的工资，可以保证其本人在城市生活有余，通过退出自己在农村的份额地权，可以在城市安居；城市和农村，平等发展，平等交换，平等享受公共财政。

初稿：2006年9月17日 于北京

定稿：2007年1月7日于北京

作者单位：河北大学中国乡村建设研究中心

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