李昌平 贺雪峰：再辩土地新政

邓瑾 南方周末

     对三中全会决定中土地新政的表述，有着截然相反的解读。其实，在产权改革争议的喧嚣之外，土地制度中的一大顽疾——征地制度——的改革得以破题，意义深远。规划内的农村建设用地可以不经过政府征用，直接进入工商业用地市场，从而合法享受土地的增值收入，“小产权房”也很可能藉此走向合法
　　十七届三中全会落幕一周后，被海内外热议的土地新政终于揭开面纱。

　　奇怪的是，争论双方的阵营中，都有人宣称对手失败。

　　集体派乐观的理由是，上周日公布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）强调必须毫不动摇地坚持农村土地集体所有、家庭承包经营的统分结合的双层经营体制。对土地承包经营权的流转进行了“三不”限制，即“不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”

　　《决定》中也没有出现一直争论得很激烈的“农地可抵押”的说法，这意味着从某种程度上说，变通的土地私有化改革暂被否决。

　　而私有派则看到中央赋予农民“永久不变”的家庭承包权。虽然决定中没有提到土地抵押问题，但在涉及农村金融部分又提到“扩大农村有效担保物范围”，认为这个有效担保物可能会包括土地，只不过是为避免争议而选择了“担保”而不是“抵押”一词。

　　当然悲观的人也有。他们表示，从土地政策上看明显是左右互搏相互妥协的产物，因此很可能老问题没解决（通过盘活土地获取资金发展），又增加了新问题（农村社区公共事业的发展难度更大）。

　　其实，在对农地产权改革不同方向的解读中，现有土地制度中的一大顽疾——征地制度——的改革得以破题。

　　《决定》称，政府征地范围将逐步缩小到公益项目，而在规划内的非公益性项目用地上，农村集体建设用地可直接入市。

　　这项改革意义深远。从此，农村集体可以通过农村建设用地的农转非合法享受土地的增值收入，不仅提高了农民收益，也在一定程度上拒绝权钱交易。而所谓的“小产权房”也很可能走向合法。

　　有关土地改革的细则以及法律的修改正在各个相关部门中紧张进行。

　　为此，本报记者采访了两位长期在农村做调研以及从事各种乡村建设实验的学者李昌平和贺雪峰。李在自己家乡进行着村级土地银行的实验，今年已是第三年，他对土地资本化改革的好处和风险有着自己的判断；而华中科技大学中国乡村治理研究中心教授贺雪峰则从一个社会学者角度，揭示了当前这轮土地制度改革讨论中被屏蔽的若干盲点。

李昌平：让农民用自己的银行盘活自己的地权

　　为什么农民合作金融要先行？

　　这次《决定》中提到，“农村金融是现代农村经济的核心”，这种提法好像是第一次。

　　小农国家一般都优先发展农民合作或互助金融——因为小农必须要走合作化道路，没有金融的帮助，小农很难合作起来。

　　现在农村信用社一般贷款年利率都不会低于10%（城市为7%左右）。这么高的利率，农民的风险很高，所以一定要把金融变成农民自己的金融，这样，农民有了金融支持，利息还可以成为农村组织的收入。

　　日本和台湾都是小农经济，都优先发展农村合作组织。合作金融的利息收入占日本农协和台湾农协收入的85%。如果没有合作金融，农协就生存不下去。

　　相反，如果让私营银行先下乡，农民的合作金融就发展不起来。所以日本、韩国、台湾差不多有100年的时间里是不允许资本下乡办银行的，等到农民金融组织已经发展得很强壮了，他们才允许私人银行进来。

　　如果说十七届三中全会后我还有什么担心的话，那就是农村金融的问题。

　　农村土地银行：既能变现又不会失地

　　我在自己的村子里做农村合作金融的实验，今年是第三年。

　　在我们村里，农民用宅基地或承包权在村里的土地银行或土地信用社进行抵押，申请贷款。如果没还上贷，农民只丢失了承包权，但地还在村里。假设承包权抵押了3年，那3年后该农民还可以把这土地拿回去。

　　农民如果把土地抵押给私人或外资银行，不仅利息收入要转移到农村以外，而且要是还不上贷款，这些银行就会把地权卖了。你想，农民贷笔款做生意，利润百分之十几，但利息都要百分之十几甚至百分之二十，你说他风险多高啊，很容易陷入“抵押陷阱”，断送地权。

　　农民合作金融还有一个好处，就是可以帮助农地承包经营权的退出。

　　农民的承包地一般都很分散。假如一户人家在城市里站稳了，想把承包地的经营权卖掉。如果抵押给商业银行，银行拿这些分散的地有什么用？他们很难处置，所以没办法搞农地抵押。但是农村里的土地信用社可以拿出一笔钱买断地权，然后再把土地重新在村里发包。

　　此外，每户农民的土地分好多块，彼此的土地交叉在一起，如果一户要卖地，是要和邻居商量的。我们这里的人都种蚕桑，新来的人要种棉花，那全都搞不成。农地的产权，既受到水利等这些公共设施的制约，又受到熟人社会人与人关系的约束。不像城市的房子，产权完全独立，楼上楼下都不认识，我把房子卖了，你管不着。

　　很多学者认为农村土地的流转就跟城市的房产一样，那是想象。

　　未来三步走

　　这次征地制度的改革非常重要：把政府征地范围缩小到公益项目，而农村集体建设用地在非公益性项目上可直接入市。

　　这意味着改革很可能分以下三步走：

　　第一，修改宪法。宪法规定，农村土地农民集体所有，城市土地国家所有。当农转非后，城市里就有了集体所有的土地，而原来法律规定，城市里是不允许存在集体土地的。

　　第二，如果说政府只能搞公益征地，这也意味着今后城市的工商业用地就要去找农民集体要，那小产权房就合法了，只是一个补税问题。

　　第三，彻底废除征地制度，转变为依规划农转非制度。人大表决通过城市规划，农转非根据规划就可进行，政府可以自然且无偿取得公益用地，修学校、医院、道路等，而集体土地可以直接变更用途。两全其美。台湾实施的就是这种制度。

　　所以，现在不是要讨论私有化国有化的问题，而是要对制度框架进行设计了。

贺雪峰：关于农地制度的几个误区

　　10%VS.90%：土地制度建设以谁为主？

　　当前中国农村有两种完全不同的土地，一是因为城市发展或公用事业建设需要，而被要求“农转非”的土地，一是用于农业生产尤其是用于大宗农产品的土地。“农转非”的土地仅仅只占农村土地的极少部分，且只涉及到极少部分农民的状况。真正的农村土地，是指占中国农村人口90%以上的农业型地区主要用于农作的土地，这部分土地是中国基本的耕地，是保障粮食和农产品供给的基础。

　　虽然城郊农村土地“农转非”引发大量争议乃至冲突，这些地区的土地问题成为了整个社会关注的热点，这些地区农民的状况，绝大多数却并不是很糟糕的，甚至反过来，城郊农民成为城市人羡慕的对象，城郊农村的村庄成员权具有巨大收益。而占中国农民绝大多数的农业型地区的农村土地，收益不大。

　　我们讨论农村土地，一定要首先分清楚是哪一部分农村的农民土地，否则，我们就会陷入话语的困境和逻辑的混乱当中。

　　有人常常以占中国农村极少数的城郊农村的“农转非”土地来说占中国农村绝大多数的农业型地区农村的土地的事，这有意无意地混淆两类土地的差异及两种地区农民对土地的不同要求。

　　比如，我们在农业型地区农村调查，农民有强烈的调整土地的要求，不是村干部要调整土地，而是农民从土地作为基本生存资料的公平伦理角度要求土地调整。在这些地区发生的农民上访，往往是针对村干部不调整土地，而非村干部调整了土地。

　　因此，不能以城郊农村的土地来代替整个中国农村的土地，不能由此导出中国农村应该的土地制度安排。

　　农业规模经营？目标过于奢侈

　　当前有一种似是而非的流行观点，说是要实现农业现代化，就必须搞农业的规模经营，就需要将耕地集中到种田能手甚至集中到大资本手中，一旦种植规模达到数百亩乃至上万亩，则农业现代化就有了希望。

　　从可能性上讲，中国有9亿农民，有2.3亿个小农家庭，以目前中国18亿亩耕地为准，2.3亿农户，户均耕地约在8亩左右，假定规模经营达到户均100亩，则18亿亩耕地仅能供0.18亿户农户经营，还有90%以上农户则不再有地可以经营，也就不再可能从土地上获得收入。而倘若规模经营达到2万亩，则中国农民几乎就不再可以从农业中获得收入（目前农业收入约占农民家庭收入的一半）。

　　离开农业收入，9亿农民仅仅依靠并不稳定且十分微薄的打工收入，这不仅会使农民陷入到了贫困艰难的境地，而且会构成中国社会秩序的极大隐患。

　　在人多地少，农民并没有从农业中真正地转移出来，且绝大多数农田仍然不得不从事粮食等大宗农作物种植的情况下，农业规模经营基础上的农业现代化，是过于奢侈的目标。

　　有趣的是，虽然现代化含义上的农地规模经营显得荒唐，当前中国农村，也并非9亿农民都局限在人均一亩三分地上，而是按他们自己的方式实现了合理规模的农地经营。

　　因为农民的流出，就使得留在农村的劳动力有了一个超过人均一亩三分地的经营规模。在全国农村，农村劳动力经营土地的规模，劳均约在五亩，一个家庭两个留守劳动力经营土地的平均规模应当在十亩左右，十亩就是一个规模。

　　以十亩规模的农田从事粮食等大宗农作物种植，在农业生产条件较好的农村，十亩收入即达近万元。

　　在中国农村，农民土地一直是在流转的，这种流转的要害在于尊重农民的主动性，让农民在他们的自愿范围内，以家庭劳动力生产周期和家庭收支状况，来据实考虑决定土地如何流转。

　　这是一种自然而然的土地流转，适合中国劳动力流出状况，也为农民留下了一种可自由出，又可自由回的权利安排，是一种相当不错的具有实践智慧的制度安排。

　　我们现在似乎想置农民的实践智慧于不顾，而通过外在的政策制度安排，人为推进规模经营，这种推进，是否显得过于急切而缺少智慧？

　　农民可返回土地是最基础的人权

　　中国是一个基尼系数越来越大、城乡差距越来越大的国家，在发展过程中，农民相对收入越来越少，相对状况越来越差，因此，社会各界似乎一致认为，中国必须改变城乡二元结构，以让农民和城市人同样享受到经济发展的好处，让农民也可以过上城市人的生活。

　　在当前中国的经济结构下面，进城务工农民中，只有不超过30%的农民可能在城市碰上好运气，获得稳定的高收入的就业机会或做生意赚了钱，而70%以上进城农民注定是不能获得在城市安居所需收入条件。也就是说，70%进城农民最终都不得不再回到农村。

　　问题是，进城务工失败的这70%农民还回不回得去农村，还能不能回去过那种温饱有余、与自然亲近、有点悠闲又花费不多的生活？若不能回去，数量庞大的不能真正在城市安居的农民，就不得不在城市寻找维持温饱的职业，城市那些仅够维持温饱的职业，就成为众多不再能回去农村的农民所竞争的目标。

　　正是因为当前中国部分进城失败的农民可以返回农村，而不是不计代价地呆在城市竞争维持温饱的边缘性就业机会，而使留在城市的农民工仍可以获得温饱线上的收入，回村的农民工也可以获得体面的生活。

　　在这样一种格局下，一方面是城乡差距在拉大，城市内部的结构也在分化，一方面是整个社会并未在局促有限的城市空间中形成严重的两极化，中国最底层的社会，仍然可以保有温饱以上的生活，而不至于挨饿。这应该是中国经济发展和社会稳定的最大秘密，也是中国农民所享受到的底线人权。