作者：温铁军

几乎所有存在城乡二元结构这种体制矛盾的发展中国家，都有“三农”问题。凡属“后发内生型”追求工业化的发展中国家，客观地由于既不再具有向海外转嫁矛盾的条件，又都要从“三农”提取剩余才能进入原始积累。于是明眼人会清楚地看到，越是上层建筑方面自由化程度高的后发国家，就越是不得不在与传统小农之间交易成本过高造成的负外部性制度陷阱中痛苦地难以自拔；无论其理念相对于其国情是否具有普世价值 。

自清末中国开始追求工业化以来，中国农村的稳定与发展就被裹挟入整个民族的现代化进程之中，早已不再是单纯的农业或农村问题了。

因此，本文关于改革30年以来的思考，几乎完全来自于“中国的”话语环境之中，充满了对于“中国的”问题意识和争论的关切，以往也只在有关“中国的”发展及其周边环境问题的内部讨论中起了些作用。

中国的“问题意识”与中国农村发展的“真问题”

首先应该简述的，是笔者对于所谓“百年中国”的不同于西方意识形态的解读：自清朝末年以来，在被帝国主义列强侵略和被迫处在周边地缘政治环境长期高度紧张的约束条件下，中国人所做的有重大历史意义的事情，是先后开展了4次代价极大的工业化建设——清朝末年湘、淮两军崛起而坐大之地方势力为主的“复制翻版”式的洋务运动、民国时期战前短暂的民族主义工业化及利用战争机会形成的国家主义工业化、新中国的国家工业化原始积累和改革以来产业资本形成之后的高速度扩张。

无论朝代怎样更迭、政党如何演变，中国终于成为所有人口过亿的第三世界“原住民国家”之中唯一短期、全面地完成了工业化的国家 。

20世纪以来的“政府公司主义”的国家工业化进程中的中国农村问题，不外乎是在“人地关系高度紧张”的基本国情制约下，如何在满足工业化从农村大量提取剩余之要求的同时保证农村自身的不迅速衰败、从而保证全局稳定的问题。

据此分析中国的农村发展问题，则既有如何继承发扬华夏传统灌溉文明存续几千年生成的一个以群体文化为基因的农民人口大国的具有内在约束作用的制度遗产的历史问题，又有解决20世纪以来工业化作为完成民族独立之后的国家主要目标这一特殊的历史背景之下，必然产生的资本原始积累阶段的遗留问题与产业资本扩张阶段的现实问题。

据此得出，中国农村发展领域的基本问题不可能是农业问题，而可被归纳为在城乡二元结构社会这个主要体制矛盾的制约下包括农民、农村和农业等三个维度的“三农问题”。

要素禀赋约束下的农村改革及其真实经验

资源禀赋对于初始制度形成及其变迁的重要约束作用，怎么形容都不过分。

考察中国农村的发展，新中国以来50多年是其出现比较显著的制度变迁的特殊历史阶段。以农民为主体的、以按社区人口平均分地为实质内容的农村土地制度变革已经进行了三次。第一次是1949－1952年的土改，第二次即是1978－1982年的“大包干”，第三次是1997－1999年落实“30年不变”的延包政策。每次间隔不过20－30年，大约一代人。假如外部条件难以改变，我们能否走出“二三十年再来一次”的循环？

中国之所以能够以占全世界7%的耕地和6%的水资源，养活了22%的人口（大包干时中国占世界人口比重约22%，根据联合国粮农组织最新的统计数据，现在三者比例分别为10%、5%和20%），并且对全球减贫贡献度高达67%，恰恰靠的就是传统村社制得以内部化处理市场经济外部性问题的小农经济，而不是墙上画出来的农业现代化制度。

相反，一些大农场国家，特别像巴西，它的国土面积跟中国差不多，人口只有1.8亿，可耕地占比高达50%以上，却仍然有全国性的贫困和饥饿。亚洲几乎所有维持了小农村社制经济的国家，如中国、越南和泰国，基本上能够做到老百姓有饭吃──这是一个被很多人忽视的现象。

如果可以用“实践检验真理”这个中国执政党十一届三中全会一致通过的改革理念对改革的发端——农村改革进行检验，早期的农村改革是多数人受益的改革。之所以成功，就在于它是把土地财产平均分给每个农民，形成农村和谐社会内涵的公平公正是由财产占有关系的一次分配来体现的。因此，这是一个让大多数农民和国家都得好处的改革。在叙述早期的改革经验时，人们总要以“统分结合、双层经营的家庭联产承包责任制”这个至今没有说清楚的故事开头。实际上，“家庭联产承包责任制”只有部分地区在1978—1982年执行过4年；是在当时财政危机压力下“甩包袱”的结果。此后，则是经过了重大调整的政府和农民在1982—1984年有机地结合起来，把文件上的“家庭联产承包责任制”搞成了“大包干（包干到户）”。实际的结果呢？却是对几千年传统农业社会以“土地均分制+定额租”的生产关系来达成社会长期稳态特征的复归。

如果说大包干是一种在产权制度上有积极意义的变迁，那就在于把过去以人民公社的名义、但实际是国家资本控制农村土地占有收益的这种中国特色的工业化原始积累时期最为基础的财产制度，短期内变成了近两亿农户依据社区内部的“成员权”平均占有本村的土地和资产 。其实，这恰恰是做到了每个生产队为单位的社区内部的“起点公平” 。如同早年的土改一样，是使当时占中国人口80%的农民都得到好处的一种财产关系重构。

时至今日，土地这个农业第一要素已经成为9亿农民的福利基础，对农民的社会保障功能大于生产功能，并被各种长期政策固定下来。我之所以坚持把中国农村经济基础的复杂现象归纳为“三农问题”，是由于多年以来就认为大包干所造成的农村经济基础，不外乎是传统的“小农经济+村社制”，这种改革所形成的、后来在如此强烈的剥夺下仍然创造了稳定中国达30年之久的奇迹的财产和分配关系的实质，则主要是这种历史上就利于稳定的“均分制加定额租” 。

农村改革不彻底的一个重要方面，就在于农村上层建筑反方向的配套改革：政府让农民家庭承包土地的同时也得到了“制度变迁收益”，实际上把农村的公共开支连同教育医疗和福利保障一并压在土地上了；但是在城乡二元结构体制矛盾约束下，这部分急于“离土离乡”的财政供养人口就必然要求城里人的待遇，遂造成政府让渡给“三农”的高成本的农村上层建筑开支不断增加，成了进入上世纪90年代之后农民负担不断加重的一个根源。从1986年完成乡村两级政权建设直到2006年，整整用了20年时间才用无数发生在基层的矛盾冲突的教训推出了从“均田”到“免赋”——这个历朝历代都有效的休养生息政策。

因此，“三农问题”只是我对农村经济基础的归纳；需要进一步理解的是与降低地方治理成本有关的“三治问题”——这是我对包括村治、乡治和县治的百年困扰国家制度建设的农村上层建筑问题的归纳 。

城乡二元结构与社会稳定

如前所述，中国作为一个超大型发展中国家的工业化初期的资本原始积累与中期的加速扩张，都得益于“三农”大量输出剩余；因此，上世纪90年代后期以来日益严重的“三农”问题，从微观经济学的视角来看，原因就是土地、资金和劳动力等生产三要素长期大规模净流出“三农”领域，广大农村日益固化于城乡二元结构中的弱势一端。

农业是低收益的经济领域，农民收入达不到社会平均收入的水平，这就决定了市场经济条件下，一定会把农业三要素抽走，而世界上没有任何一个经济领域，在三要素净流出、而且是大量净流出的情况下，能够保持不衰败。自从亚当·斯密以来人们就会说，土地是娘、劳动是爹，资金是儿；如今是娘被征占爹外出，不孝儿天生地嫌贫爱富，这个家就完了。这就是市场经济条件下的规律现象。

农村改革虽然在农村内部实现了财产的平均分配，但，由于长期剥夺农业剩余所导致的路径依赖，在市场经济还不完善成熟的制约下，城乡差别、区域差别、工农差别等三大差别仍然客观存在，并且有不断拉大的趋势。

几乎所有存在城乡二元结构这种体制矛盾的发展中国家，都有“三农”问题。凡属“后发内生型”追求工业化的发展中国家，客观地由于既不再具有向海外转嫁矛盾的条件，又都要从“三农”提取剩余才能进入原始积累。于是明眼人会清楚地看到，越是上层建筑方面自由化程度高的后发国家，就越是不得不在与传统小农之间交易成本过高造成的负外部性制度陷阱中痛苦地难以自拔；无论其理念相对于其国情是否具有普世价值 。

有鉴于此，中国农村“三治”问题才既是近代以来的百年难题，也与其他大多数发展中国家的社会关系高度紧张具有一定程度的本质不同。因为，与一般大型发展中国家不同，在工业化、城市化加速过程中，中国社会最大的一个稳定器就是农民平均占有的土地制度。中国的现实是，9.4亿农民人口中虽然有1亿多农民劳动力进城打工，仍然有大约8亿农民生活在分散的农村。无论大城市怎么变，300万个乡土中国的村社之中，大多数还是村社，几千年的传统文化传承下来的小农村社制度作为农村的一般经济基础，至今基本没变。这是中国保持总体稳定的基础。

我国现在这种农地制度的基本作用是什么？从制度经济学研究发展问题的角度来说，其实是国家稳定。不能简单化地给“三农”问题开制度药方，无论约定俗成地被人们认可的“土地私有化”还是“加快城市化”，虽然理论逻辑上似乎合理，实践之中却矛盾重重而且负外部性问题严重。尤其是今日城乡差别成为三大差别之首，城乡居民收入差别高达1：5.9（含城市居民各种隐性补贴）的情况下，任何庸俗化的理论和简单化的举措，无论主观上具有多么良好的意愿，都可能给社会稳定带来极其严重的后果；最令人遗憾的是这一代价通常并不由其始作俑者承担，而是层层转嫁给了最缺少应对社会动荡和危机的普通民众。这显然不是任何有良知的知识分子和负责任的政治家愿意看到的。

新农村建设国家战略与全面小康的宏伟目标

中国执政党2002年第16次代表大会开始了重大战略调整，提出到2020年全面实现“小康社会”；其后的“胡温新政”毅然决然地放弃了单纯追求GDP导致三大差别拉大影响国家稳定的发展观，提出了一系列符合“全面小康”新战略的基本方针，按照先后顺序可归纳为“城乡统筹、科学发展、自主创新、和谐社会”。在2007年的中共中央十七大报告中，将以上重大调整进一步明确为“四个文明”——物质文明，精神文明，政治文明，生态文明。

十六大以政治报告的最高形式，承认了中国城乡二元结构的体制矛盾和客观差别长期存在，明确指出“全面建设小康社会”的“重点和难点都在农村”；随即，中共中央总书记胡锦涛同志指出，今后的“三农政策”要重在给实惠；接着在2003年1月中央召开的农村工作会议上，胡锦涛总书记针对有关部门滞后于中央战略调整的情况振聋发聩地提出“三农问题是全党工作的重中之重”！此后5年期间，党中央和国务院每年2次重申“三农问题重中之重”；期间，胡锦涛总书记还作出了“两个阶段和两个反哺”的重要论断。2007年10月的中共十七大上，“三农问题重中之重”作为执政党的指导思想，前所未有地以执政党代表大会政治报告的最高形式再次强调。

实事求是地评价，十六大已经承认城乡二元结构将长期客观存在，由此可知，“三农”问题也将长期存在；于是，相对比较稳妥的办法，就是要由社会稳定的最大获益者——国家支付长期拖欠的制度成本，通过以不断追加投资为推动力的新农村建设来缓解“三农”问题，进而将其作为一项国家战略，服务于全面建设小康社会的宏伟目标。

这，正是2003年以来一系列农村“新政”的主要线索——就在“三农问题重中之重”不断得到强调期间，2005年9月中央政治局在关于国家“十一五”规划的指导意见讨论中，提出了必须全面贯彻科学发展观和“建设社会主义新农村”的政策思想；在10月召开了十六届五中全会正式把建设社会主义新农村作为八项战略任务之首；并随后在2006年初中央一号文件提出“建设社会主义新农村”的具体政策要求，辅之以财政转移支付、工业反哺农业的具体措施。

改革30年，新中国成立届60年，中国追求工业化100多年！在宏观政策层面，百年来承担了中国工业化制度成本的“三农”，第一次得到了一个能与其“成为‘三农’问题”构成逻辑相关的解决方向。

来源：《长江》

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