关于征地与农村治理问题的几个观点

温铁军[1]

古人云：大隧之内其乐也融融，大隧之外其乐也逸逸。农口之外的学者谈论农地问题之逸逸焉，大抵与意识形态化的制度问题有关；农口之内的学者谈论农地问题之融融也，则往往由于依据实地调研而与主义和体制无关。作者从事农村研究多年，本文主要讨论与农村土地相关的问题，是故，当属大隧之内。

一、农地征占与宏观政策的相关性

我们过去的研究指出，改革以来出现过三次“圈地运动”。都是独具中国特色的“政府公司主义”发展经验的核心内容。前一次是以乡镇企业为主体的农村内部工业化；后两次则与中央地方经济关系调整相关。此外，允许村内自主土地调整（3年一小调5年一大调）与明令禁止村社自主土地调整之后也有差别。

第一次圈地运动是1984年实行财政分级承包之后的“以地兴企”。主要以县级以下地方政府工业化原始积累为本质特征。期间，土地成为乡镇企业高负债条件下的资产积累的主要来源之一。但由于政策允许土地变现收益主要在乡村内部分配，并且乡镇企业平均每年约带动上千万农民非农就业、辅之以增加村内的支农和社会福利开支；因此尽管占地规模很大，却基本上没有引发冲突，反而出现了农民收入和消费增加导致的内需拉动型的黄金增长。城乡差距明显缩小，没有出现“三农问题”。

第二次是1994年分税制以后的“以地生财”。主要是地方政府普遍出现财政赤字和地方金融普遍出现贷差等早期工业化符合规律的现象，这导致的大多数尚未完成工业化合理布局的地方政府要么中断工业化要么另辟蹊径解决投资饥渴，政府遂直接出面以征占方式实现土地资本化、占有收益并转嫁成本；导致在农村资金的非农化速度加快的同时、土地与劳动力两个要素的非农化比例由此愈益不合理。

同期，三农问题愈益浮现。并且，1998年第二轮土地承包之后政府明令禁止村内土地自主调整的政策虽然利于稳定农民地权，但另一个后果却是在村社组织不能随人口变动自主调整土地的制约下、农村难以继续承载地方政府工业化转嫁的制度成本；随即，流动人口和社会冲突、社会犯罪都大量增加……

第三次是在1998-2003年银行市场化改革完成后的“以地套现”。这是由于银行成为异化于地方产业资本的、追求流动性获利的独立资本力量，失去对金融部门的部分控制权的地方政府通过不断占地才能不断从银行套取资金、大量投入到已经潜在生产过剩的开发区和短期无法回收的基本建设和楼堂馆所；形成了高增长=高投资+高负债的模式。如果在宏观紧缩之中银根、地根抽紧或土地供应链条中断，已经积聚起来的政府与土地金融紧密连接的破产风险将可能爆发。

由此，在具有全球共性的政府与资本结盟追求收益导致金融危机已经爆发的今天，中国第三次圈地运动已经具有绑架政策导向的客观作用；有些地方政府出台保护地产的扶持政策，有些则不惜动用暴力甚至非法手段强行征地等，则属全豹之一斑。

本文对于这种中国特色的地方政府公司主义发展经验的归纳，告诉给人们一个理解中国问题的常识：单一政治体制下的各地政府实际上都是不能破产的经济主体，既不可能被现行条块分割尾大不掉的软约束体制改变，也不可能被主要结合部门规制的法律约束；并且历来有得天独厚的条件对社会转嫁其外部性成本。

有鉴于经济领域中真正意义的公共品和公有制的阙如，长期以来我们才一直主张在土地农转非问题上实行“同权同利”——政府的所有权与村社集体所有权同权；开发商的使用权与农户的使用权同利。基于此理，我国农村土地资源资本化的合理方式应该是在保持现行农村基本制度不变的条件下，实行“基本建设用地作股、工商业用地租赁”；至于其资本化收益差别，则应该通过税收调节。

二、农业多功能性与地价的相关性

在2007年执政党的“一号文件”关于农业多功能性的指导思想提出之后我们认为，作为多功能农业载体的土地，客观上具有除了经济功能之外的生态环保、粮食安全、农村发展、农民保障、村社文化等其他多项重要功能。而这些功能可以在不同地区依据不同需求作出不同权重，纳入土地价值测算；如果在进入土地市场之时这种测算也计入土地价格，则会大幅度拉高地价；但其中生态环保和粮食安全等与国家可持续战略相关的重要功能，仍然未必能够通过市场交易价格自发体现。因此，土地非农化过程中的土地多元价值，需要与多功能性有利益相关的多方博弈，不可能简单化地靠推进市场交易解决。这可能也有利于我们加深对欧盟和日韩等小农场和小农经济国家长期限制农地自由交易的理解。

三、征地冲突及其与农村留成的相关性

政府垄断征收农村土地及其引发的矛盾冲突，本质是：得以占有土地一级市场垄断收益的主体利用“国家权利介入下形成土地产权残缺”的农地产权特征、以政府权利直接推进土地资源资本化，以及与交易费用和制度成本相关的外部性问题。

以往调研发现，征地冲突与留成之间存在相关性——征地矛盾的发生频率与政府给农民留取的土地变现比例及其预期收益分配高度相关，体现的是地位不对等的交易双方默认产权残缺条件下的博弈过程。以往经验可归纳为内含有因节约了交易成本而形成的“组织租”的三种不同模式：

1、农村社区组织完全自主地开发自有土地。如江苏华西村等全国8000多个以集体经济为名的村庄，其实质是自主实现社区资源的资本化——将本村土地100％地利用了“组织租由成员共享”的社区内部化处理外部性的机制实现了资源的内部资本化。这种收益分配模式不仅100%地没有发生矛盾冲突，而且有利于科学发展观与构建和谐社会的落实。

2、农村社区组织较高比例留取土地变现收益。如1990年代中期以前的珠三角、长三角、胶东、辽东和部分城郊社队自主的内部化土地开发占非农用地70%以上，当年大部分冠以“以土地为中心的股份合作制”形成村社内部农户股权为依据的分配制度，因此很少发生冲突。但在土地管理法实施后期，逐渐降低到自留30％土地自主开发（内地欠发达地区的农村自留15％的土地自主开发的情况也包括在内），虽然产生的征地矛盾相对较少，但这些地区的农村经济因级差收益的影响过分依赖“吃租”导致的布局分散和结构调整困难等后续遗留问题。

3、农村社区组织仅留5％的土地自主开发。大多数地区农村在被征地以后仅留取5％的土地用于自主开发，农民只能获得很小比例的土地变现收益，这种模式产生的征地矛盾最大、冲突最尖锐。

据此，建议各地政府考虑建立征地改革试点，至少需要了解农民留取收益比例达到多少时，可以显著降低征地矛盾。

 四、征地与农村治理结构

如果全面深化农村基层财权与治权统一的治理结构改革，村组织的内部控制力就可能得到加强，农民在土地资源变现过程中获取的组织租的收益就多，因征地而产生的政府与农民之间的矛盾就少。例如，几乎所有“强村”都是“一层楼”的单级治理，而在南方农村地区，却普遍存在两级治理——行政村与自然村之间的不同治理结构。调查发现，很多传言、对抗，甚至某些群体事件，起因于村组干部或原村内治理结构之中的社区精英群体的利益得不到满足或有损失，这也是导致征地矛盾大的一个主要因素。

1、行政村制度体现的是现代政府对下控制的制度需求的治理结构，而自然村则或多或少地仍然属于传统农业社会的治理结构，二者之间难以进行有效的对接，这是导致村委会干部和村民小组干部之间矛盾的实质原因之一。

2、农村财权与治权分离。拥有行政权的村委会和拥有土地所有权的村民小组（自然村）之间在治理结构方面的差异或矛盾，导致政府在农村现行组织体系对内部土地资源的控制力减弱，从而也减少了农村居民对被征收土地的组织租收益水平。

3、在征地过程中，政府与农民直接谈判交易成本过高，应当寻求与一个具有较高控制力的农村组织进行土地征收谈判。例如对村组干部尤其是村民小组干部采取与一般村民不同的安置措施，包括利益安排和组织安排，以期他们在征地进程中可持续地发挥对稳定农村社会的重要作用，降低政府进行征地工作的政策操作成本。

五、地方政府工作问题

1、目前各地政府对被征地农民的各种硬性对抗和软性的抢种抢建行为等进行处理主要办法是依靠武装警察、民警等专政力量，我们在国内外调研中都经历过此种事件。这种依靠国家暴力机器强行推进征地工作的操作成本相当高，受偿不足的失地农民成为今后社会不稳定因素以及由此产生的对抗性矛盾使得后续问题相当复杂。因此，适当照顾农民群众的受偿意愿，适度提高目前的安置补偿标准，可能是在上述情况发生之后不得已的政策选择。这种成本较高的打补丁政策虽然属于“被动增量调节”，但仍然被很多实践证明是相对有效的。

2、关于核实农村建设用地总量的问题。我们在调研中发现有些地方农村宅基地从未进行过登记确认，亦即，当地农村建设用地总量尚无统计数据。根据中共中央十七届三中全会文件，农村建设用地管理政策已有重大变化，那么以往基层政府这种没有做好基础工作的状况是难以有效应对愈益复杂的利益矛盾的。

3、南方和西南的农村组织体系与运作机制与北方相比差异显著。

例如我们以前调查到，海南有些农村在大包干的时候，直接恢复了解放前的土地占有关系。但至今很少有人对这类农村财产关系和组织体系的发育历史和现状进行研究，因此既不知道这类地区农民的基本价值观究竟是什么，也不知道这些农村究竟适合一种什么样的治理模式。我们认为，这仍然是一个值得地方政府深入研究的课题。

          2008-10-23

本文发表于《华中科技大学学报》2009年第一期。

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