贺雪峰 《 人民论坛 》（2011年第29期）

    当前中国出现的关于土地制度的不切实际的浪漫主义情绪，是十分误导且有害的。中国土地制度具有很好的优势，完善而非改变当前的中国土地制度，才是我们需要努力的方向

    土地制度为何成为当前焦点

    中国农村土地制度未来走向，成为近年来国内政界、学界和社会各界关注的焦点。十七届三中全会用大量篇幅来讨论中国农村土地制度。在此前后，学界在土地制度上展开了激烈争论，中央和地方各级政府也各有想法。土地是农民的命根子，九亿农民离开土地，农民的生活就可能会变得困顿；因为不可再生和不可移动的特点，随着城市化和工业化的发展，土地非农使用可以产生巨额的级差收益，如何分配土地级差收益，不仅涉及到我们如何认识中国农村土地的性质、中国的现实国情等问题，而且涉及到未来中国发展战略的选择；土地是农业的基础，离开土地，就不能生产出粮食等农产品，而中国以占世界7%的耕地来养活22%的人口，耕地资源的有限就不是一个虚假问题；从事农业生产的农民，他们在有限的耕地上，只能获得有限的收入，将来相当长一个时期，农民收入增长慢于整个社会收入增长的状况可能难以改变；从事农业生产的农民，他们最需要的是什么？他们从事农业生产的困难在哪里？他们未来的出路何在？不仅是农民，就连城里人也越来越买不起住房。有人说住房太贵是因为土地太贵，为什么土地会那么贵以至于城里人都已买不起住房？等等，所有这些问题，都关涉九亿农民切身利益，关涉中国现代化前途，关涉到所有中国人生活的重大问题。土地制度成为当前社会各界关注的焦点，实在不是什么奇怪的事情。 

    让农民都成为“地主”就能富裕吗

    当前关于土地制度的讨论中，弥漫着一种浪漫主义想象，就是以为只要有一个好的土地制度，农民就可以从中获益，就可以人人成为“地主”。农民因为有了好的土地制度，就可以富裕起来；以为当前农村之所以还是穷，农民之所以还是苦，就是因为制度不行，尤其是土地制度有问题。这种观点认为，分田到户解决了温饱问题，但因为分田到户后，农民只有土地的使用权，而无土地的所有权，无法富裕起来，小岗村人称之为“一夜迈过温饱坎，三十年未过富裕门”。 

    类似以上说法，我们还可以在一些地方政府推行农业产业化的讲话中，在一些专家学者的论述中，在各个新闻媒体报道中频频见到。比如，周其仁在给成都城乡综合配套改革试验区的建议中提出试办土地交易所，他乐观地估计：“农民自用的建设用地权一旦经由市场竞价，可能表现为惊人数目的货币财富。”而仅仅从农地使用来看，这种乐观意见也认为，建立在土地确权基础上的土地流转可以让农民富裕。

    其实，只要还有常识，我们就会懂得有限的土地是不可能让农民变得富裕，除非土地可以长出金条。中国现有耕地18亿亩多一点，按9亿农民计算，人均不过2亩，户均不足10亩。这18亿亩土地主要用于种植大田作物如水稻、小麦、玉米等，这些大田作物价格和产量都比较稳定，需求量也比较稳定。少数土地可以用作种植经济作物，但经济作物的特点是价格不稳定，市场风险大。无论如何，在中国农民人口众多、耕地总量大但人均耕地较少的国情下，土地无论是用于种植大田作物还是经济作物，其产出都是相对固定的，农民可以从农业中获取的收益也是相对固定的。

    在不考虑国际市场的情况下，市场没有持续扩大，农民生产的农产品越多，就越不值钱，增产不增收是必然的。农民若将土地用于农业生产，所有权如何安排其实是不重要的，重要的是使用权，且使用权的重点不在于长期稳定而在于方便生产。 

    农民不仅要土地的使用权，而且要土地的所有权吗

    很多论者都会想当然地认为，农民需要更大的土地权利，现在仅仅给农民土地使用权是不够的，农民还要求有土地的所有权。 

    这种说法似是而非。若你问农民是否要更大的权利，农民当然会说“要”，任何人都会这样回答。问题是，农民个人更大的土地权利，并非只是他一个人独自扩大了土地权利，而是所有农民都扩大了自己的土地权利，所有农民土地权利的扩大，就使之前的集体土地所有权变小，之前集体可以做得成的事情，从此不再可以做成。 

    全国95%的农地都是要用作种植的，用作种植的农地，关键是使用权。当前的中国农村，国家不仅不再向农民收取税费，而且给农民以种植补贴，农民种地有自主权，可以种粮食，也可以种经济作物，他们有决定自己种什么的自由，并从市场上获取相应的种植收益。农民种什么的自由是土地使用权决定的，农民并非非得有了土地的所有权才能面向市场决定种什么和怎样种。或者说，只要是用于农作，更大的农地权利对于农民其实并无意义。

    用于农作的农地有个投入问题，即若农民有稳定的土地使用权的话，农民就可能更加珍惜自己的土地，使用更多绿肥，更少掠夺性地使用土地。要做到这一点，只要保持土地的使用权相对稳定就可以了。1980年代分田到户以来，全国绝大多数农村的土地都保持了这种相对稳定。即使土地经常调整的农村地区，土地往往也是小调整，即依农村人口的变动，对部分变动人口的土地进行调整，绝大部分土地是不调整的。

    而若农民有更大的土地权利，会导致任何土地的调整都无法进行。之前土地可以调整时，作为土地所有权主体的村组两级可能应农民要求来建设一些基础设施。现在因为土地权利已经固化（更大的农民的土地权利），而使集体组织的基础设施建设几乎不再可能，农户合作因为无法克服高昂的集体行动成本也难以达成。其结果就是，农民有了更大的土地权利，他们仍然在这片土地上种植农作，但他们却因为土地利益的固化而使集体行动更难达成，农作更加不便。土地权利更大的好处未得，而坏处却已无处不在。

    哪些人要求更大的土地权利

    农村是否有人需要更大的土地权利？当然也是有的，不过，并非是真正耕作土地的农民（耕者），而是两类已经离开或即将离开土地的农民（非耕者）。 

    换句话说，真正要求更多土地权利的农民，往往并非是耕田种地的真正的农民，而是已经脱离农业进入城市的农村人。这些人有的已经在城市获得稳定就业和收入，成为了地道的城里人，比如大学毕业后在城市参加工作的人。根据《农村土地承包法》，他们因户口已经转入城市，村集体就可以收回其承包地。还有的通过做生意、当包工头、办厂，获得大量收入，可以在城市买房安家等等。这些已经融入城市生活的人们，已经不依靠土地来获得收益了，但若仍然可以占有土地，他们就愿意让土地空在那里，或租给耕者耕种以收取租金。他们因为在城市有固定的收入来源，而不愿意将土地流转出去——农地流转出去也值不了几个钱，他们因此将土地放在那里“有着”，等着土地将来的升值，或留作“乡愁”。

    还有一种外出的农村人希望有更大的土地权利，就是那些进城生存仍然艰难的人。他们在城市务工，但务工收入不足以支撑他们在城市安家生活；他们在城市做小生意，但总是面临资金短缺的困境；他们在城市生活艰难且风险很高，总是处在风雨飘摇的状态。因此，如果有更大的土地权利，可以将土地抵押或卖掉，他们就可能获得一笔在城市安居的资金，提高了在城市生存下去的机会。不过，农地不可能卖出高价，这些卖地收入即使可以提高他们在城市生活下去的机会，往往也只能起很小的作用。随着年龄增大，在城市务工收入降低，越来越难以在城市体面地生存下去了，他们会发现再想回去已经没有可能了。他们就可能不得不忍受比农村生活更加不体面和无尊严的城市贫民窟生活。考虑到中国九亿农民的庞大数量，进城失败而又回不去的农民即使只有少数，也会高达数千万。庞大的城市贫民窟可能造成严重的政治社会后果，这是我们必须要有谨慎的农地制度的一个原因。 

    中国目前的土地制度是否做到“地尽其利，地利共享”

    孙中山先生在一百年前就提出“地尽其利，地利共享”，目前地不能尽其利，已是世界普遍的现象。台北市中心相当破旧，据说已经动员拆迁20年，仍然因为有不动产主索价过高而无法谈成拆迁协议。高雄到台北的高速铁路，因为征地困难，不得不绕走偏远山区。日本成田机场因为居民不愿搬走，僵持几十年，造成的经济损失可能要以百亿美元计。当然，有人说权利不能用成本来衡量，但我们也知道，权利是需要成本来维护的。无论权利应该如何安排，以上例子至少是说明了地未能尽其利。同时，每个社会都有自己特殊的土地制度安排，在土地私有化程度高的国家，占有较多土地且土地位置恰好在待开发地段的土地所有者就可以得到超多的地利，地利被地主拿走当然应该。土地涨价归公是孙中山先生“平均地权”思想的核心，因为土地开发带来土地升值，并非地主努力，而是社会经济发展使然。地利被地主拿走，地利也就不可能归公；没有可以归公的地利，政府或国家也就无力提供良好的公共服务。

    看起来，中国目前的土地制度安排，正是遵照孙中山先生的训导，可以做到“地尽其利，地利共享”。这恐怕正是土地公有的中国，基础设施远好于土地私有的印度的原因。

    当前中国出现的关于土地制度的不切实际的浪漫主义情绪，是十分误导且有害的。若我们不能真正深入地分析和理解中国农村土地制度的内在逻辑，不能厘清当前土地制度上的种种想当然，我们就可能丧失自己在土地制度上的优势，而选择一条错误的道路。当前中国土地制度具有很好的优势，完善而非改变当前的中国土地制度，才是我们需要努力的方向。

    （作者为华中科技大学中国乡村治理研究中心主任）

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