“要加强和巩固农业基础地位，加大对农业的支持力度，加强和完善强农惠农富农政策，加快发展现代农业，确保国家粮食和重要农产品有效供给。”——2012年11月30日习近平中共中央召开的在党外人士座谈会上指出

　　“手中有粮，心中不慌。保障粮食安全对中国来说是永恒的课题，任何时候都不能放松。历史经验告诉我们，一旦发生大饥荒，有钱也没用。”——2013年11月28日习近平在山东农科院召开的座谈会上指出

　　“要通过推进基本公共服务均等化，发展现代农业，积极推进新农村建设，让农村成为农民幸福生活的美好家园。”——2013年11月28日习近平在山东考察时指出

　　从“两个飞跃”到“三位一体”：几代农民的中国梦

　　改革开放的总设计师邓小平，1990年3月在同江泽民等的谈话中提出：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。”

　　现在可以更加全面地理解邓小平原话中“规模经营”和“集体经济”的科学内涵。十八届三中全会的《决定》，要求加快构建新型农业经营体系，鼓励农村发展合作经济，扶持发展“规模化”经营，这就揭示了合作经济是规模经营的重要途径。也就是说，农业的规模经营未必要以土地的大量兼并为必然前提。

　　习近平很早提出“要走组织化的农村市场化发展路子”，“探索像日本农协、台湾农会的机制”， “组织农民是我们党的独特优长”，并豪迈预言：“新型的合作化道路将会越走越广阔”。他在浙江省委书记任上提出了农村合作“三位一体”的宏伟构想，大规模多层次的农村合作协会(大农协)应运而生。

　　改革受阻：“大农协”要与“大农政”统筹推进

　　习近平早就注意到“一些政府的涉农部门没有按照市场经济发展的要求，及时转变工作职能，仍习惯于用计划经济的方法来管理农业，造成了农村经济发展的条块分割”。我们对此深有体会，近年来在一些地方推广“三位一体”合作组织，遇到的最大阻力，恰恰来自涉农部门本身。

　　30多年前的农村改革容易率先启动，一个重要原因恰恰在于计划经济体制还没有全面彻底覆盖农村(至少相对于城市而言)。“条条”在农村的影响和控制还是相对微弱的。这些年来，城市改革中的“条块分割”初步得到解决，农村改革中“条块分割”似乎还在加剧。涉农部门各自为政的现象非常突出。部门利益不断膨胀，假以支农的名义扩张预算、编制、级别、职权，更有甚者，通过立法及其他政策性文件强化自身权力，设立各种审批权限和资金渠道。各条线根子都在上面，每条线是越来越强化，但是强化的是权力而非服务，是向上加强而非向下加强，相互之间更是摩擦不断，以至下面就是拧不成一股绳。

　　好比过去计划经济时期，工业局不希望下面的企业搞商业，商业局不希望下面的企业搞工业，机械局不希望下面的企业搞电子，电子局不希望下面的企业搞机械，都是生怕动摇了自己“主管部门”的地位或者被别的部门“挖了墙角”。管胳膊的部门不许长腿，管腿的部门不许长胳膊。但是，金融、流通、科技等合作组织及其功能服务对于农民特别是小农，如果继续相互分割，就既不能达到规模优势，又增加组织成本，各自都难以持续和成功。

　　由此，“大农政”体制，呼之欲出。习近平借鉴国际经验指出： 各(欧共体)成员国除了注重运用法律手段外，还都实行了“大农业”范围的行政管理。习近平认为：要加快政府管理体制改革，尽快建立对农业生产资料经营、农业生产、农产品流通、农产品国际贸易进行统一管理的政府管理体制，对农产品生产、流通、进出口贸易和农业要素、农村消费品、农村工业品的市场供求，及时实施有效的宏观调控。

　　另一方面，习近平主张：各级政府要指导和帮助农民成立自治组织，实行农民的自我保护。要引导农民自我保护组织在同众多市场主体开展经济往来时，提高农民的谈判地位，维护他们的合法权益。要指导农民自我保护组织在国家法律、法规许可的范围内开展活动，监督各类农业法律法规的贯彻执行，保护农村市场化建设和农村经济的健康发展。

　　西方发达国家的农业一体化经营现在之所以达到很高水平，与政府的大力组织和引导有着直接关系。在这些国家的农产品流通组织中，都有政府农业部门的官员在起组织和牵头作用，如澳大利亚、新西兰等等，特别是日本等国的农协，本身就是一个半官方组织。

　　习近平在2006年12月19日的浙江全省现场会上进一步要求：各级政府要把发展农村新型合作经济作为促进政府全面履行职能和加快转变职能的良好机遇，切实加强对新型合作经济组织的公共服务，并在认真界定政府相关部门职能的基础上，创造条件将部分服务职能转移和委托给新型合作经济组织来承担。

　　相信这也是十八届三中全会关于“创新社会治理体制”、“激发社会组织活力”的应有之义。

　　行政管理体制改革与合作体系建设：相辅相成

　　习近平在浙江省委书记任上提出，积极创新农业服务形式，大力推进以农民专业合作社为基础、供销合作社为依托、农村信用合作社为后盾的“三位一体”的服务联合体建设，努力构建以政府部门的服务和管理为保障的集技术、信息、金融、营销等服务于一体的新型农业服务平台。

　　改革开放30多年来，农口体制一直没有大的改革，现在已经远远落后于形势的发展。正如整个市场经济改革，其实就是不断改革计委以及各个行业主管“部”，农村改革和新农村建设的当务之急是改革整个农口体制，进行系统性重组。

　　但是，涉农部门分割问题和农民主体地位问题，倒是有可能毕其功于一役。自上而下的行政管理体制改革与自下而上的合作体系建设相结合，既提高行政效能，又降低合作成本。只有唤起农民的广泛参与和支持，提高农民组织化程度，我们才有足够的政治能量与合法性资源，冲破既得利益集团的阻隔，真正打破部门分割。也只有逐步整合政府支农资源，农村合作组织才能迅速得以茁壮成长。

　　因此有了“大农政”与“大农协”比翼双飞的设想：

　　可探索涉农行政管理体制改革，同时重组供销社、信用社、农民专业合作社乃至一些村经济合作社，设立各级农协。并把原来农业、科技部门所属的一些涉农事业单位划归农协管理。县乡两级农协为农协的基础。供销社整体改组进入农协，农协与信用社(合作银行)之间可以建立股权托管、业务联盟关系。

　　习近平近日在山东考察工作时指出，解决好“三农”问题，根本在于深化改革，走中国特色现代化农业道路。十八届三中全会的《决定》也提出：“加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进”。遥想当年的包产到户，只是放松管制，的确可以在点上、在局部先行取得经验，而且可以实践先行。现在所要求的改革，则是深层的体制改革，涉及县级以上利益格局的重大调整，需要更为充实的理论准备，更为强大的政治能量。大的体制不改革，在局部上的试点是不可能长期巩固、成熟。因此需要更多注重顶层设计和整体推进。

　　(作者为中共中央编译局比较政治与经济研究中心研究员、中国农村发展研究组执行组长)

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