陕西省吴起县委常委、统战部长   吕海潮  

        吴起县位于陕西省延安市西北部，总面积3791.5平方公里，总人口14.3万，辖8镇1个街道办，是一个典型的老区县、山区县和油区县。历史上因魏国大将吴起屯兵戍边得名。1935年10月19日，中央红军在此结束了举世闻名的二万五千里长征，从此又以长征胜利的落脚点而彪炳史册。区内山大沟深、地貌支离破碎，曾是黄河中上游地区水土流失最为严重的县份之一。近年来通过大规模的生态治理，植被得到有效恢复。境内油气资源丰富，已探明石油储量4.5亿吨，天然气1千亿立方米，年产原油570万吨左右。 

        近年来，我县始终坚持以城乡一体化统揽经济社会发展全局，大力实施“工业反哺农业、城市带动农村”战略，狠抓基础设施建设和社会民生改善，坚持将新增财力和财政收入的80%用于民生，促进公共资源向农村倾斜、公共服务向农村延伸、公共保障向农村覆盖，全力加快城乡一体化进程，以免费教育为代表的吴起公共服务模式在全国引起广泛关注和强烈反响。特别是2011年被确定为首批全国农村改革试验区，承担城乡公共服务均等化体制机制创新改革试验课题以来，我们抓住这一机遇，大胆探索，先行先试，初步形成了以规划一体、政策一致、管理统一、服务均等为框架，公用设施、社会事业、社会保障、公共管理“四个均等化”建设同步推进的路子，公共服务均等化建设走在了西部县区乃至全国的前列。   

一、做法和经验 

　　（一）坚持基础先行，着力构建城乡联动的公用设施体系。立足山区县发展条件差的实际，下大力气改善路、水、电、讯等基础条件，促进城乡设施衔接，功能互补，强力统筹区域一体化发展。一是加快城乡融合发展。按照“做大县城、做强城镇、做美乡村”的思路，邀请知名规划设计单位对县城总体规划进行重新修编，坚持每年抓建一批重点城建项目，加快城镇扩容提质改造。近年累计开发刘渠子、陈蒿湾、石湾等功能片区12个，新建街头公园6个、广场5个、大桥6座、过境路4条，硬化背街小巷111条，县城框架进一步拉大，品位进一步提升，综合承载力不断增强。县城建成区面积由3.04平方公里扩大到6.4平方公里，人口由3万人增加到6.9万人。积极引导偏远山区农户集中向县城和重点镇搬迁，在有条件的中心村设立农村社区，加大基础设施和公共服务设施配套，实行产业向园区集中，人口向城镇集聚，建成了铁边城全国重点镇等特色小城镇和一批功能设施完善的农村社区，县城和集镇、社区吸纳总人口9.1万人，城镇化率达63.9%。二是破解基础瓶颈制约。交通方面，近年累计投资11.6亿元，新修县乡各级道路9条238公里，新增通油路行政村18个，开通农村客运班线9条45辆，全县油路总里程和四级砂石路总里程分别达872公里和602公里，延吴高速公路建成通车，吴定高速即将开工，打通了县城连接周边大中城市的快速通道，结束了剩余18个村不通油路、农村不通班车和县域不通高速的历史，实现了县乡公路等级化、通乡道路黑色化、通村道路砂石化、城乡客运一体化目标。安全饮水方面，累计新建集中供水工程129处，水井窖23142孔眼，农村家家用上自来水，安全用水覆盖率达95%。去年又投资2.6亿元启动“县城安全供水工程”，引进水质较好的水源，解决了长期以来县城居民饮水水质不达标、水量不足的问题。用电方面，新修110KV输变电站1个，新建10千伏线路270.2千米，改造382.9公里农电线路，农村通电率100%，实现城乡同网同价。供气方面，去年投资4000多万元启动了“气化吴起”工程，上半年已并网供气，解决了县城供气不足的问题，并计划5年内覆盖到乡镇。通讯方面，在全省首家完成数字电视改造，9个乡镇全部开通了宽带接入，实现了有线电视和通讯网络农村全覆盖。三是改善城乡人居环境。从1998年率先在全国实施退耕还林以来，把生态环境建设作为改善城乡人居环境、推进城乡一体化的重中之重，坚持全域封禁，统一规划，持之以恒推进生态治理，累计完成退耕还林面积244.79万亩，林草覆盖率由退耕前的19.2%提高到现在的72.9%，山川大地实现了由黄到绿的历史转变，创造了黄土高原上的绿色奇迹。并在农村大力实施改路、改水、改厕、改圈、改厨和建沼气池的“五改一建”新农村建设工程，完成了涉及20561户99278人的农村住房改造，配套改厕改圈18260户，新建沼气池14000余座，推广节能节柴灶9800多口，率先在全省以县为整体完成了新型民居建设，全县85%的农户住进了新居。在城镇狠抓绿化美化，实施“全国文明城市”、“国家卫生县城”、“国家森林城市”、“省环保模范城市”、“省园林城市”五城同创，每个乡镇建起了污水处理和垃圾填埋场，9个乡镇全部被命名为国家级生态乡镇，全县一半以上村达到市生态文明村标准，先后被命名为 “全国水土保持生态文明县”和首批“全国生态文明示范工程试点县”。 

　　（二）注重机会均等，着力构建城乡均衡的社会事业体系。抓住社会最关注、群众最迫切的民生问题，全面构筑覆盖城乡的教育、医疗、文化社会事业体系，让全县人民平等享受优质公共服务资源。一是推进城乡教育均衡发展。在全国率先实现15年免费基础教育和免费职业教育，消除教育城乡差别和家庭差别的基础上，强力推进教育均衡发展，近年累计投入校建资金11.5亿元，将158所农村小学一次撤并到乡镇中心小学，按部颁一类标准对全县21所中小学进行了改扩建，每个乡镇建起一所高标准的中心幼儿园，完成了小学集中到乡镇、初高中集中到县城的学校布点调整和标准化寄宿制学校建设，实现了城乡无差异办学。健全完善教育均衡管理机制，建立推行大学区校际联盟、绩效工资、高效课改等政策，3所县城小学与9所乡镇中心小学结对帮扶，以“优质校”带动“薄弱校”发展，农村与城里孩子享受到同等的优质教育资源。我县先后被授予“陕西省教育强县”、“全国义务教育发展基本均衡县”。二是推进城乡卫生一体发展。累计投资4.1亿元，新建了设施一流的县医院，对9所乡镇卫生院和139个村级卫生室全部进行了规范化建设与改造，城市社区和农村卫生服务覆盖率100%。率先在全省实施农村孕产妇免费住院分娩补助制度，对45岁以上城乡居民实行免费健康体检，县、乡医疗卫生机构和农村社区卫生室全部实现药品采购、配送、价格“三统一”和零差率销售。健全完善城乡分级医疗、双向转诊制度，建立县级医院与西京医院等知名医院业务合作和托管乡镇卫生院机制，邀请专家教授定期坐诊指导，3家县级医院对7所乡镇卫生院进行分片托管，通过派驻县骨干医师到乡卫生院坐诊、乡卫技人员到县医院跟班培训等措施提升医疗服务水平，并启动实施了连接县乡两级医院、病历、影片可在网上传输的远程诊疗系统，让群众在家门口就能享受到优质的医疗服务，群众看病难、看病贵问题得到有效解决。三是推进城乡文化繁荣发展。在全省率先完成文化信息资源共享工程，建成了设施一流的现代化体育场馆和国家一级文化馆，活动设施一律向市民免费开放，乡乡建有文化站，村村配有文化室、农家书屋和篮球场等设施。深入开展广场健身、社区文艺、校园文化、农村秧歌等群众性体育文化活动，坚持每年定期举办春节文化活动和农民运动会，免费送影送戏下乡，承办了国奥四国男篮挑战赛、中美篮球对抗赛等高水平国际体育赛事，我县农村庙会改办农民运动会深受群众欢迎和媒体的关注，成为公共文化建设的一大特色。创作推出了代表陕西省参加中宣部、文化部国庆60周年献礼演出的大型歌舞剧《山丹丹》，荣获国家“五个一工程”奖的歌曲《又到吴起镇》等一批优秀地方文艺作品。 

　　（三）突出以人为本，着力构建城乡一体的社会保障体系。坚持标准只提不降、补助只增不减、范围只扩不缩，大力推进社会保障由形式普惠走向实质公平，实现了从制度全覆盖到人群全覆盖，县域人口人人享有社会保障。一是推进城乡居民就业一体化。率先打破就业地域和户籍身份限制，建立县乡两级网络互联的城乡就业服务平台，制定出台城乡平等的就业制度和专门的就业一体化扶持政策，城乡大中专毕业生、进城务工农民、下岗失业人员等同等享受教育培训、职业介绍等服务。 2011年以来，累计发放小额就业担保贷款1.29亿元，39名进城创业农民、646名城乡大中专毕业生和527名城镇登记失业人员得到了就业扶持，累计新增城镇就业岗位3831个，开发公益性岗位897个，安置大中专毕业生1294名。二是推进城乡养老保险一体化。2010年率先推行城乡居民养老并轨，把城镇居民纳入新农保范围。三年来，先后将基础养老金标准由月均70元提高到2011年的100元和2014年的125元，城乡居民享受同等的养老保险待遇，参保率达98.9%。三是推进城乡医疗保险一体化。2011年在全省率先推行城镇居民医保和农村合疗“两险合一”，建立了县域户籍人口全覆盖的全民医疗保险制度和困难人口医疗费用二次报销制度。2013年，在此基础上推行制度并轨，业务统一由人社部门办理，并建立大病商业保险制度，城乡居民享受到待遇同等、风险可担、保障较高的医疗保险政策。先后将筹资标准由2011年的300元提高到2013年的350元、2015年的400元，报销限额由10万元提高到15万元，累计大病保险赔付741人次688.9万元，参保率达95.36%，四是推进城乡保障性住房一体化。探索建立商品房、限价商品房、经济适用房、廉租房、农民进城和移民搬迁安置房等多层次的住房体系，将城镇低收入住房困难家庭、城镇稳定就业无房职工及异地务工人员纳入住房保障范围，进城农民每户捆绑保障房资金8.2万元，实现保障房制度全覆盖。近年累计开工建设各类保障性住房9400套， 2348户进城农民享受到了城镇保障房待遇。五是推进城乡困难群众低保一体化。率先建立与经济发展水平相适应的动态增长机制和物价补贴低保机制，三年两次提高低保标准，将农村和城市低保标准分别由过去每人每年3000元、4300元提高到4000元和5000元，将五保分散和集中供养标准分别由过去每人每年4000元、6000元提高到4800元和6800元，困难人群实现了应保尽保。六是推进城乡社会救助一体化。将孤寡老人、孤残儿童等特殊困难人群全部纳入社会福利救助范围，全面免除二级以上残疾人医疗和养老保险。将家庭困难大病患者救助限额由过去的3万元提高到7.5万元。投资6000多万元建成了全省一流的县级社会福利院， 60名孤寡五保老人实现了集中供养。 

　　（四）强化体制创新，着力构建城乡自由的社会管理体系。坚持重心下移，服务下沉，主动适应新形势下城乡加快融合的社会管理需求，建立完善人力、土地、资本自由流动的城乡管理体制，为一体化发展消除障碍、注入活力。一是全面推行城乡户籍制度改革。2013年率先在全省完成户籍制度改革，建立城乡统一的户籍管理制度，居民户口统一按居住地登记，取消依据农业与非农业性质设立的各类政策，赋予农民更加完整的财产权利，城乡居民福利待遇完全平等，在身份上已没有本质的差别。目前，共办理农村居民进城落户手续1361户1859人。二是创新实有人口管理。率先推行实有人口居住证管理制度，将流动人口纳入城市管理服务体系，探索推行网格化管理、信息化支撑、类别化管控、多元化协作、人性化服务、均等化待遇的“一本六化”管理模式，在县城和两个重点镇建立了社会管理信息服务平台，重点为进城农民和外来人口提供就业指导、教育培训、计划生育、生活帮助等方面的基本服务，逐步落实市民待遇，为10372名流动人口免费办理了居住证，享受到了与当地居民同等的权利和公共服务。三是建立人性化公共服务政策。更加注重解决与中低收入群众生产生活密切相关的社会服务，全面落实家电下乡等惠民政策，本着让利于民的原则，实施了供热补贴、公交补贴等一系列让利于民的公共服务补助政策，推行5角钱低价公交的惠民出行、公共厕所免费开放，为环卫工配备免费饮水设备等人性化.

　　通过近年来的改革实践，我们深刻体会到，公共服务均等化是城乡一体化建设的重要内容。对于基础条件差、社会发育程度低的西部山区县而言，推进公共服务均等化还面临着基础设施硬件改善和体制机制软件创新的“双重”任务。必须依靠多元的政策叠加，变分散投入为集中投入，弥补历史欠账带来的发展条件的不足，有效解决公共服务短缺问题；必须充分整合利用现有城乡公共服务资源，变横向联系为纵向流动，提升公共资源利用和公共服务供给水平；必须打破户籍制度的体制机制限制，消除公共服务供给障碍，切实保证各类公共服务均等化制度安排落到实处；必须依托和利用好承接公共服务落实的社区这一重要平台，在管理创新上做文章，变管理为服务，提高公共服务的精准性，让各类人群享受到公共服务的阳光。   

二、成效和问题 

　　（一）推动了县域经济发展。2014年，完成生产总值211.5亿元，财政总收入69.3亿元，其中地方财政收入35.6亿元。县域综合实力连续九届入围 “陕西十强县”、六届蝉联“西部百强县”，两届入围全国百强县，去年在全国百强的位次由第91位上升至第83位。 

　　（二）打破了城乡二元壁垒。通过城乡户籍改革制度推行，剥离附加在户籍制度上的各类不平等待遇，从根本上消除了原有不合理规定对农村人口的限制，为促进城乡人口融合、资源等要素的自由流动创造了条件。 

　　（三）缩小了城乡发展差距。通过大力实施城镇化战略，引导农民由偏远山区向中心村及县城和城镇转移，加大城乡公共基础设施建设投入力度，提速建成了一批群众多年渴盼的交通、水利、电力、通讯等项目，城乡面貌较过去发生了翻天覆地的变化。

  　　（四）提升了公共服务水平。通过建立完善配置公平、发展均衡的社会公共服务事业体系，实现了民生工程由基本解决饮水难、就业难、上学难、看病难、养老难、住房难、用电难、出行难、文娱难、如厕难等“十难”到学有优教、劳有丰酬、病有良医、老有颐养、住有宜居、娱有雅乐等“六有”的转变，人民群众的生活幸福指数不断提升。 

　　（五）促进了社会和谐稳定。通过建立推行流动人口居住证管理制度，赋予进城农民、外来流动人口与本地居民享有同等的保障性住房权利、享有公平的就业机会、享有均衡的公共资源，大大增强了流动人口的归属感和认同感。

  　　尽管我县在推进公共服务均等化建设中做了大量工作，但也面临着不少困难和问题：一是农村公共服务任务重。受自然环境和地理条件的限制，山区县基础设施历史欠账大，公共社会事业总体发展水平较低，单靠县本级财力难以承担数以亿计的投资，一定程度上影响到公共服务均等化进程。二是现行改革政策突破难。由于公共服务均等化体制机制变革的好多内容涉及到省市乃至国家层面的政策调整，导致有些改革在实践中很难施行，达不到预期目的。 

  三、下一步思路和建议 

　　今后，我们将紧抓改革试验区的历史机遇，乘借十八届三中全会全面深化改革的东风，坚持边改革、边总结、边提高，坚决以更大的决心和力度推进城乡公共服务均等化建设，努力做到全国已普遍实施的民生项目，吴起提高标准，达到或超过全国平均水平，全国还没有实施的民生项目，吴起创造条件率先实施，合理配置优质公共资源，全面缩小公共社会事业发展差距，推进城乡教育、卫生、文体等事业的均衡发展，使城乡居民平等享受基本公共服务，把我县建设成为全国公共服务均等化示范区。建议有两点，一是建议中央加大对西部县城乡一体化建设的扶持，特别是在道路、通讯等基础设施领域在政策上给予倾斜；二是诚恳请求中国红色文化研究会、中信集团改革发展研究基金会和中国政治科学发展与政治和谐研究会在今后工作中给我们多指导、多帮助，将相关的试点或课题放到吴起县，同时也欢迎各位领导和专家有机会到吴起走走看看，给我们革命老区传经送宝，指导帮助我们把城乡一体化工作做得更好。

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