“选举”与“自治”能够帮助农民解决什么问题

作者：老田

突出民主选举和自治这样的话题，实际上是援引表面上的道义立场去选择话题，并且在学术界确实因此把一些相关话题给予了过分的重视，结果是淹没甚至否决了真正的问题视野。农民假如需要组织起来进行合作努力，那么这样的努力应该在什么领域进行，是生产领域、政治领域还是其他的重要领域？这样的努力在考虑到中国农村的现实条件之后，能够产生什么样的效果，能够为农民带来什么样的实际利益？能解决农民需要的迫切问题吗？即便是一个村民委员会是经过直接选举产生的，这样一个村民委员会能不能、或者能够在何种程度上体现村民的意志？这些问题的答案并非是不言自明的，而是需要研究者去深入追问的。

一、 农民需要什么样的政权和服务

“自治”来源于一部行政法律内的一个并非严格按照词汇本身意义使用的场合，援引过来作为一个重要的学术研究对象，在词汇选择和使用上是极为不严谨的。而且学者目前在研究过程中确实发生了“望文生义”的理解，并根据这个理解在研究过程中依照先定的视野去搜罗材料的弊病，中国的三农问题研究领域因此突出一个典型的“假大空”问题，农民并不在处在国家政权的覆盖范围之外，怎么可能自治呢？而且从村级政权目前承担的主要工作内容看，根本就不是什么自治组织。在集体经济组织解散之后，农民的生产和分配问题落在家庭内部解决，已经无关乎“治”了。基层政权无论国内还是海外，都不可能被赋予立法、司法和行政权力的，中国农村即便是矛盾调解多数也是在初级群体内部完成的。在这样一个级别的政权机构里，实际上不可能指望承担或者接受什么日常治理事务和施政权力的。说农民“自治”完全是在躲在好听的词句下，做自欺欺人的空谈。

华师贺雪峰教授的许多调查案例都揭示，1990年代许多地区对乡村强行赋予管理目标，使用经济发展和市政建设指标来进行考核，这是明显错误的行为并带来极为严重的后果。首先地方政府不是一个独立的经济政策区，也不是一个独立的市场，不是一个政策可以运用财政货币政策调节经济的独立区域，不可能独立运用政策来影响本地经济发展进程；其次是各种考核实际上在助长的是摊派和搜刮之风外，还默认了地方政府进行“乱收费”或者举债来搞政绩工程的合法性，这是中国农村基层债务的重大形成原因。许多地方还频繁出现了“逼民致富”以突出官员个人政绩的许多恶劣事例，多数就是在发展村级经济、消灭“空壳村”的口号下进行的；而且这种依靠视野和见识都非常有限的地方官拍脑壳出的致富点子，失败倒是合乎逻辑的，如果真的奏效了肯定是一个意外的低概率事件，中央电视台总是去找这种因为特别稀少、因而就格外具有新闻效应的事例来加以报道，许多学者实际上是跟在电视台记者屁股后头不动脑筋去做他的学问，结果不自觉地产生和宣传了这样的“村治”有助于发展本地经济的理念。在另一个方面，这样的考核模式正好迎合了党政官员中间，大量的为了寻租目的而产生的“工程爱好者”和“花钱爱好者”的个人需要，乡镇大量举债建设的毫无必要的市政工程和道路建设，真实目标实际上是定位在能够为官员出一些“政绩工程”并提供寻租空间和机会，乡镇政府的债务危机就是这样的政策结果。这比在大跃进时代干部在生产上搞瞎指挥带来的损失和后果都要严重得多，巨额乡村债务就是这样一个过程的后果。

中国农村和农民的特点是收获很少，可自由支配的剩余有限，但是剩余劳动时间却很多，这是由中国人多地少的现实决定的。能够为农民带来好处和福利改进的管理和组织工作，肯定不是在既定的收益分配中去翻花样，而是要在如何有效利用农民大量的剩余时间上去做文章。如果基层政权不是生产性的组织，可以肯定是难以增加农民福利的，那么这样的政权机构显然以“小”为好，以运行成本低为好。然而我们看到却是相反的事态发展过程，从人民公社八大员，到设立乡政府的时候机构定编却有36人，结果是农村基层政权在取消了生产指挥职能的情况下，人员急剧膨胀增长300%以上。这样的乡政府与人民公社相比，更象一个正规的职能机构健全的政府，而人民公社却象是一个“土得掉渣”的很不正规的农民自己的组织。在改革之后，原本是公社里面某个干部的分工职能之一的技术服务职能，根据市场化改革方向的需要成为独立的利益主体---就是通称的“七粮八所”，结果是这些机构为了能够覆盖农村的广大区域，不得不把机构设置和人员配备进行大幅度的膨胀，这实际上一方面减低了服务职能，另一方面这些机构也政府官员一样，依靠把地方政权改造而成的收费体系向农民摊派来维持自身的运转，这些机构的人员和其他吃皇粮的人一样，也参与和分享榨取和瓜分农民的有限剩余。

实际上目前村干部的主要工作“催粮派款、刮宫流产”，而“催粮派款”主要是干部群体自身利益的体现，只有计划生育是国家政策要求。而这个政策目标的实现成本是上升的，同时执行的效果却是迅速下降，在1973年中国政府开始全面推开计划生育工作，中国育龄妇女总和生育率就迅速由1970年的5.18下降到1980年的2.5（总和生育率2.1是人口更替水平），但是1980年代用了整整十年，到1990年育龄妇女总和生育率才下降到2.3，这个期间在城市计划生育工作是非常严厉的，关键是农村计划生育工作目标的不能顺利落实，使得整个国家的计划生育工作的成效不彰。农村基层政权的管理成本急剧上升，是因为普遍对政策和管理目标认同下降的结果，这主要表现在干部和农民两个方面：干部失去对政策目标认同的表现是把个人利益放在政策目标之前或者与之结合，失去了自觉执行政策的主动性；农民出于对国家权力代表---基层干部群体---的不满和失望，对国家政策目标的达成难以表现出相应的自觉性，结果使得需要强制执行的对象和事件大量增加，这两个方面都极大增加了政策执行的成本。

目前在农村以农田水利设施为代表的公共产品缺乏，已经对农民的生产和生活带来严重的威胁，但是失去了生产队这样的生产性组织作为依托，无论是选举还是任命的村干部都已经难以在这个方面有所作为了。而1990年代根据上级官员想当然，或者是按照中央电视台的富民新闻为依据的决策，曾经导致试图强行赋予乡村政权以发展经济和其他基础设施建设为考核指标的“治理目标”，结果却引发权力寻租和乡村债务危机，这个教训是非常深刻的。如果没有明确的内容和适当的目标，最好不要再试图给村级组织赋予什么管理目标或者治理任务。

二、 在人民公社解体后农民与国家政权关系的演变过程

由于农民在政府官员面前的弱势谈判地位，即便是实现了村委会直选，也并不能根本改变农民对基层政权组织的政治谈判地位。比如对于农民来说最为痛切的沉重负担问题，最终也不可能在农民与基层政权的谈判过程中得到解决，因此这样的民主直选，对于改善农民在政治上弱势地位和捍卫自己的经济利益，都没有太大的实际意义。

农民负担问题真正需要否决的是干部和教育系统人员太多和工资太高的问题，这是农民的自组织行为能够解决的吗？中央一面发文要减轻农民负担，另一方面又连续上调公务员和教师的工资，还三令五申不许拖欠，地方政府在财政没有来源的情况下，除了增加农民负担并加大征收力度之外，还有什么另外的选择吗？

在人民公社解体之后，原来的基层政权所具有的综合配套的管理和技术服务模式被推翻了，不仅是乡镇政权建设过程中人员定编急剧膨胀，原来公社组织里作为个别人分工负责的项目如农业技术推广、种子和农业机械服务等，在改革中纷纷变成“七粮八所”成为独立的利益主体，大大地膨胀了机构设置和人员编制，这个过程有力地说明了是中国高层而不是基层，在“管理正规化”和“服务市场化”的名义下，强行为农民选择了一个不能适合中国农村实际的“高成本管理”和“高成本服务”模式，结果农民的负担就是从这里开始随着工资的上调和腐败的升级而逐步攀升的。试问农民在这样的选择过程里，能够通过民主选举和村民自治来实现自己的谈判地位加强吗？特别需要指出的是，在中国高层作出这样明显错误的重大决策之后，在长达20年的时间里，在农民负担成为一个热门研究话题的今天，在事情的起因上竟然没有引起中国学术界的重视和认真的检讨，这是流行的中国学术热衷于在话题和研究范围上与国际接轨的成果，是中国学术界盲视中国基本现实的一大耻辱柱。

而且中央政府对农业的实际保护意愿，也比村官好不到哪里去。在湛江走私案中，政府对涉案人员判处6个死刑和死缓，这是对国内汽车、钢铁和燃料油产业进行保护，而采取的严厉司法救济手段。而对于涉及9亿人口的农业，中国政府在加入WTO的谈判，却是把农业作为谈判中的让步筹码的，接受的条件要低于世界上中等发达国家对本国农业争取的保护水平。在这样的对比中间，很容易发现差别，毕竟是城市和工业比农村和农业与政权的关系更为密切，能够受到政府更多的照顾和保护，在所有的第三世界国家都没有例外，这与发达国家农民在政治选情上的突出作用具有根本的区别，不能做简单的类比和等量齐观。

三、 村级政权与上级的关系

村民能够直接选举的村官，需要面对的是上级政府，上级政府在民主化村治问题上，实际上是扮演了一个强有力的压力集团角色，在最主要的问题上按照“利益撮取者”这样一个角色的要求在行动，是典型的利益集团行为模式，并不是真正意义上的政府行为。最明显地体现在农民负担问题上，地方政府就是公然与中央政府的政策直接对立的，而不是作为中央政府的底层执行人角色的。政府部门的个别负责人成为“工程爱好者”，明显是因为上级政权对下级的管理考核目标体系失误造成的，以至于容易找到有可乘之机去兴建各种具有寻租空间和机会的财政工程。

村级政权机构面临的“压力集团”作用模式通常是：上级政府官员集团把行政权力作为自身财政利益实现的后盾。在这个利益集团的行为中，通常使用的“行政”手段，还包括向村级政权里的个人进行利益回馈（如完成收款任务的分成）和利益剥夺（完不成任务则处罚或者罢职），在这样的强势利益集团的作用下，村级政权即使是民选的也无法真正对村民负责，关键在于村民不能够在组织程度比上级政府更为严密，也缺乏比上级政府更为积极有效的手段，对村官的行动施加更大的影响。在实际调查中也发现村民对此普遍持有深沉的无力感，即使没有政治权力的砝码作用，根本的原因也在于无组织的多数不能够胜过有组织的少数，在现实中政府的组织程度一定会远远超过农民能够实现的组织程度，而且无论是在人力资源还是在物力资源组织和动员方面，政府都比农民具有无可比拟的绝对优势。农民至今信奉着“官官相互”的古训，而我们的官员在行动上不停地证实着这一古老命题。

对于农民负担问题，许多人想当然地指望通过直选村委会成员或者再更进一步直接选举乡长，来增强农民的谈判地位，使这个问题得到部分或者全部解决。而根据西方学者的研究，民主制度根本就无助于控制政府支出的膨胀。美国的公共选择学派（其代表人物是詹姆斯-麦吉尔-布坎南）认为：公共服务费用的分散性和其利益分配的集中性，是造成政府功能膨胀、财政开支不断增长的主要原因。在分析民主政治的作用过程与机理时，公共选择学派认为有三个关键的原因在起作用：一是政治活动中信息获取不是免费的，大多数人往往并不能获得足够的信息来做出理性的选择；二是政府政策的受益面往往小于受损面，较少的受益人每人所增加的福利，将大大超过较多的纳税人所受的损害。三是较多的人组织起来捍卫自己的利益所需要的费用，远远高于较少的人组织起来的开支，因此少数受益人比多数受损者更容易为自己的利益组织起来，为增加自己的利益进行政治活动。所以在西方的民主国家里，赞成政府增加开支的政治联盟历来比企图减少开支的纳税人联盟多，也有效得多。如果美国学者分析能够成立的话，或者这样的分析能够适用于中国现实的话，哪怕直接选举发展到中央一级政权都是不行的，农民是永远没有希望通过行使民主权利来减轻自身经济负担的。看一看那些诉说在政治上只要有民主选举就万事大吉的瞎话，看一看那些在经济上鼓吹拉动内需和考核政绩的理论，哪一个在客观上不是为权力寻租提供合法性辩护和开拓新的寻租空间呢？在民主之类的美妙旗号下说话和做文章，显然就具有了道义高度，研究者可以方便地把对真问题的艰难探索排除在研究视野之外，来进行低投入高产出的学术成果制造过程，满足自身的职业利益需要。

一些选举调查资料显示，农民在特定的派性或者宗族动员因素下，有时候也对选举表示出足够的兴趣，对选举结果也不是不在乎。而问题仍然在于即使他们选举了自己想要的人，这些人能够帮助他们迫切需要解决的问题吗？比如农民最关心的子女就学问题、医疗问题、家庭难以承担意外风险打击的问题、土地退化和水利设施失修等重要问题。没有一个生产性的经常组织作为依托，什么样的选举结果都难以解决对农民生产和生活来说是至关重要的那些问题。村级政权的上级组织，固然有能力在更大范围进行组织和调度权限，来解决农民迫切需要解决的一些问题，但是最近20年来处在同样岗位上的官员群体，至少没有表现出对农民切身利益相关的问题表现出足够的兴趣，更不用说付诸实际行动并取得成效了。从许多地区的实际情况看来，村级以上的官员对于村级政权的要求是二十年不变的：当好上级政府的基层收费代理和完成下达的计划生育任务。至少到今天为止，没有看到特别有力的材料表明：村级政权已经通过选举具备了足够的支持力量，足以对抗上级政府对自身的定位和限制。

四、 话题筛选机制与研究者普遍发生的“头脑发昏”

曹锦清先生认为话语霸权存在两个相互关联的方面：一是筛选事实，刻意突出或者罢免一部分事实；更重要的是给筛选出来的事实赋予什么意义的解释。这样的筛选机制除了研究者自身的自主判断之外，也有外来的推动作用---比如由海外基金给予特定的专题以项目研究资金---来确立的筛选机制，这明显可以动员相当数量的学术资源来帮助突出特定的事实和主题。

在中国农村进行民主选举，很明显就有这样的筛选事实的机制在起作用，结果使得这样一个话题在中国的学术界热闹起来了。一些人甚至认为这是中国民主的希望，中国将在政治民主方面走上一条农村包围城市的道路。在这样的筛选机制作用下，一切重要的负面因素都被屏蔽在研究视野之外了，甚至相关制度需要的特定条件和起作用的机制都被屏蔽掉了，使得这样这个研究变成一个颂歌或者凯歌独奏的领域，与主流舆论一样起着同样的纯粹帮腔作用，非常需要严谨的学术探讨和研究甚至因此显得很不严肃。

在这样的筛选机制作用下，中国学术界在三农研究范围上极少和农民自己看重的问题系统重合，唯一的例外是农民负担问题。即使是在这个问题上，农民自己的看法与专家的看法也是天差地远。在农民看来，负担沉重的原因非常清楚：就是“吃皇粮”的人太多，而且这些人的工资又越来越高，当官的又越来越贪，使得他们要向农民收取的款项节节攀升。但是清华大学的名教授在这个问题有非常高妙的说法，他说农民负担沉重是“黄宗羲定律”起作用的结果。我把这个教授的意思用通俗的话告诉农民，说有大教授说之所以你们身上的负担沉重，是因为当官的有许多摊派的借口还没有用完，这个教授还说如果实行“费改税”的话，当官的因为可以有新的摊派借口，你们的负担肯定会更进一步加重，这个教授在其他地方说解决你们负担问题只能通过给予“公民权”的方式解决。我征求他们对此的评论，一些农民非常气愤的说，这个教授是吃屎长大的，农民负担问题无论如何都不是一个“摊派借口”多少的现象问题，“两税平摊”受中央反对，也不是好的借口为什么当官的可以长期借用，而且现实情况下农业负担也是20年来一路由低到高的，当权派受不到有效的制约越来越贪，农民的“公民权”到哪里去生根呢？他们还说这个教授是“睁着眼睛说瞎话”。这样的分歧和差距存在，说明我们的研究者确实应该认真地反思自己，有意识地宣扬一些标新立异的说法，也许可以出名也许有利于自己的职业利益，但是作为研究者还是要有最基本的学术良知和社会责任底线，做研究得出结论应该能够经得起实际的检验，也要有打算去帮助人们认识和把握中国的现实，而不是故意把水搅浑，把现象突出出来的同时却把问题的真正原因从人们的视野里屏蔽掉。

在民主这样的话语霸权的背后，实际上仅仅肯定的是在农民之间的自组织行为，否定了外生型组织的地位。对于实际上仍然是处于自然经济过程中的农业生产过程而言，农民在2000多年的小农经济历程中自组织行为和成就是有目共睹的---出于自然经济的本来制约，农民实际上无法顺利完成自组织过程，否定了外生型组织，实际上等于否定了农民完成组织的渠道。很少有人注意到1963年农村四清开始之后，曾经重新建立过农民协会的历史，在1965年1月发布的《二十三条》中，这个农民协会被赋予“重建贫农和下中农的阶级组织”的政治高度，但是这个组织终于没有能够起到预想的作用。关键的问题是农民经由选举产生的松散组织，不可能强大到与有组织的行政权力相对抗的程度，并借以捍卫农民自身的权利和利益，要知道没有成效的组织是不可能得到其成员支持并长期存在下去的。

如果一些提供研究资金的机构，是真的有志于帮助推进中国三农问题研究的话，最好能够避免1980年代中国高层官员那样，完全不看农村现实而一味追求政权的正规化建设和服务市场化模式，那个重大决策的结果是农村管理和服务在弱化的同时，相应的管理和服务成本却大幅度飚升，结果成为农民负担节节攀升的决定性因素，这个惨痛的教训是值得吸取的，起码要避免把研究资助变成“想当然”的话题筛选机制，推动有限的学术资源去面对一些“假大空”的话题。

许多人愿意把眼光全部盯在内生型组织上，本能地拒绝外生型组织，但是内生型组织并不是在真空里面成长的，因此并不能避免与外生型组织的纠葛。如果组织强有力的内生型组织，足以强化农民的谈判地位的话，所需要突破的正是外生型组织的障碍。毕竟在政治上权力和影响力的竞争是绝对地具有排他性的，内生型组织在农村的兴起和影响力的成长过程，必然伴随着基层政权组织的影响力的衰退和瓦解，这样的过程肯定是不会水到渠成的，肯定要受到基层政权组织本能的反对和阻扰。在这样的情况下，希望内生性组织去替代或者接管政权组织的影响和组织能力，实际上是希望一个强大到足以瓦解现政权的自组织出现，这样的组织确实在历史上出现过，那就是在中国历史上反复出现的农民起义军。这些人从追求自组织型的民主和排斥外生型组织---人民公社开始，结果却在逻辑和事实上盼望着革命时代的强大内生型组织降临，这样的胡言乱语和头脑发昏竟然长期在中国学术界通行无阻，实在是叫人吃惊。

当然有许多人试图在现有的基层政权之外去寻找农民自组织的空间，这也是值得肯定的思路，毕竟组织因素对于农业发展的重要性在于：要在个人和家庭努力之外去寻求合作努力的机会和空间。中国是一个具有2000年以上小农经济历史的国度，小农经济有什么发展空间和限制因素应该是非常清楚的，而且由于传统大家庭的解体，今天农户的规模已经是中国历史上人口规模最小的小农经济，今天在家庭这样一个生产规模上，不仅新技术和新的耕作方式的学习和接受能力下降，而且这已经影响到传统农业耕作技术在家庭内部的学习和传递过程，连传统耕作技术的传递都已经在家庭内部代与代之间不能顺利进行了，因而普遍发生了严重的耕作技术退化现象，这个问题应该引起学术界的足够重视。殷切希望中国学术资源浪费在一些“假大空”问题上的现状，能够早日结束，学者能够真的去面对悠关中国农民切身利益、悠关中国农业和农村未来发展的真问题。

二○○三年七月二十八日

（笔者前不久曾参加华师农村问题研究中心组织的京山研讨班，在那里有幸聆听了曹锦清、温铁军、贺雪峰诸先生的报告，受益良多，也触发了我的思考并写成此文，特此致谢）

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