巩献田、李成瑞、杨晓青等十四人

关于《物权法》（草案）修改的建议稿

全国人大常委会委员长、副委员长、常委同志们：

2005年7月全国人大常委会向全国公布《物权法（草案）》征求修改意见，自此，《物权法(草案)》便受到全社会广泛的关注。广大人民群众本着对社会主义的热爱、对中国共产党的信任、对依法治国的期盼，以强烈的责任感针对《物权法（草案）》存在的问题提出了自己的看法与意见。为制定一部符合我国宪法和国情，促进社会主义和谐社会建设，维护社会稳定，促进生产力发展的物权法，我们以共产党员的高度责任感提交这份修改意见。

作为中共党员、专门从事法学研究、经济研究和政策研究的学者、曾是党和政府部门机构的负责人或研究人员，通过认真阅读和研究全国人人常委会公布的《物权法(草案)》，以及2006年8月全国人大常委会第五次审议《物权法(草案)》的媒体报道后，依据我国宪法的规定和多年对国家事务和社会民情的调研，认为《物权法（草案）》存在如下重大问题：

l、草案没有表述与宪法的关系。其关键条款与宪法第12条相抵触。宪法第12、13条是社会主义初级阶段规范我国财产关系的核心条款和关键条款，作为调整财产关系的《物权法》绝不能把在原则与逻辑上互相依存、密不可分的第12条与第13条割裂开来和对立起来。

2、草案中“物”的概念没有界定，并且也没有公有物与私有物、生产资料与生活资料的重要分类。应当在明确界定“物”的概念的前提下，增加公有物与私有物、生产资料与生活资料的分类；明确社会主义公共财产不能以“政府机构”、“国有企业、事业”等名义未经所有权人专门授权而做任何处置。

3、草案在内容表述及用词上不仅一般公民看不懂，甚至连一般非法学专业的学者也看不懂，势必影响该法律的实施。我们建议比照我国其它法律予以修改，使《物权法》尽可能通俗易懂、含义准确、不生歧义。不能硬套西方某些资本主义国家晦涩难懂的法律词句和玩弄文字游戏。既然物权法关涉中国所有社会层面和每一个公民的切身利益，那么这部法律的文本就必须至少让多数公民能基本看懂。

我们还认为，坚持社会主义初级阶段基本经济制度，保卫公有制、保卫人民群众的公共财产，对利用各种形式、手段、渠道和机会，侵占、破坏或者造成公共财产流失的行为进行制止和防范，是每一个中国公民的责任，更是每一个共产党员、人大代表不可推卸的责任。

《物权法（草案）》中存在的上述重大问题，我们吁请诸位领导同志和人大代表坚决捍卫宪法，捍卫社会主义制度，绝不要掉以轻心，因为历史将会客观地记录全部立法过程。

请同志们认真考虑。                                                     

附：关于《物权法（草案）》修改的建议

    

 签  名  人：

姓  名   所在单位             

巩献田   北京大学

李成瑞   国家统计局          

杨晓青（女）中国人民大学

詹  武   中国银行总行       

马  宾   国务院发展研究中心  

李兆吉   第四机械工业部

赵荫华   国家经委

孙学文   当代中国研究所

臧乃光   中国银行总行        

喻权域   中国社会科学院

杨  荣  （女)中国政法大学

杨守正    外交部                 

徐  飞    中国传媒大学

张勤德    中共中央政策研究室   

  2006年9月19日

关于《物权法（草案）》修改的建议

            —— 致全国人大常委会委员长暨全体委员

                           

提要：《物权法（草案）》在涉及国家基本经济制度以及对全民或集体所有财产的所有权、处分权，有关私人财产等的条款中，存在违反宪法的原则性错误。比如，多处条款中规定国家机关、各级政府、事业和企业（而不是人民代表大会）未经授权就可以对全民财产行使所有权；“无权占有”可推定为有权占有等等。诸如此类错误如果不加指出或纠正，将会使国有资产流失等犯罪行为得到法律化保护；将会使非法侵吞的公共财产变为合法的私有财产，后果极其严重。

针对《物权法（草案）》中存在的错误，可以归纳为六大问题：一、是否全面遵守和体现我国宪法？二、国有财产所有权属于谁？其所有权该由谁行使和怎样行使？三、如何在财产的权属、投资等方面准确界定并防止洗钱行为？如何防止国有资产继续流失？四、如何保护集体所有的财产和促进社会主义新农村建设？五、如何保护合法的私人财产？六、如何追回已经流失的国有财产？

以下是与六大问题相关（且被原草案背离、回避和忽略）的修改建议：

一、 第 1条

［草案原文］为明确物的归属，充分发挥物的效用，保护权利人的物权，维护社会主义市场经济秩序，维护国家基本经济制度，制定本法。

[建议改为]

为明确公民、法人对物的归属和利用，保护权利人的物权，坚持社会主义初级阶段公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，维护社会主义市场经济秩序，促进社会主义现代化建设，根据中华人民共和国宪法制定本法。

[说明]宪法是物权法立法的根据。关于经济制度和经济体制，宪法规定“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制的主体、多种所有制共同发展的基本经济制度”（第六条）；规定“国家实行社会主义市场经济”（第十五条），即建立在社会主义初级阶段基本经济制度基础上的市场经济（党的十五大报告）。这些规定是物权法必须遵守和体现的。关于财产的保护，宪法规定“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”（第十二条），“公民的合法的私有财产不受侵犯”（第十三条），物权法同样必须遵守和体现。

二、 第 2条

[草案原文]本法调整平等主体之间因物的归属和利用而产生的财产关系。

本法所称物，包括不动产和动产。法律规定权利作为物权客体的，依照其规定。

本法所称物权，指权利人直接支配特定的物的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。

[建议改为]

凡是进入市场交换领域的合法财产处于平等的地位。本法调整物权主体之间因物的归属和利用而产生的财产关系。

本法所称“物”，是指占有一定空间的有形和无形的有交换价值的财产（知识产权的智力成果除外）。“物”分为动产、不动产：公有物、私有物；生产资料和生活资料；有形物、无形物（磁场、电波频道、气体）；可分物、不可分物；主物、从物；流通物、不可流通物；种类物、特定物；货币、有价证券。法律规定权利作为物权客体的，依照其规定。

[说明] （1）如果不给“物”下定义，就谈不上保护物权。

（2）按照宪法的规定，对社会主义公共财产和公民合法的私有财产都要保护，但前者是“神圣不可侵犯”，后者是“合法的私有财产不受侵犯”，两者并不是“平等”或“同等”的。这体现了社会主义制度不同于资本主义制度立法的本质区别。吴邦国同志去年9月26日就关于进一步修改《物权法（草案）》时指出：“法律是为经济基础服务的。我国社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，这与西方国家经济制度的基础是私有制有着本质区别。”因此，如果物权法是“对国家的、集体的和私有财产平等保护”和“国家、集体和私人”三者都是“平等主体”的话，那么我们的物权法与资本主义物权法还有什么区别？

三、 第 47条

[草案原文]国家、集体和私人所有权受法律保护。禁止任何单位和个人用任何手段侵占或者破坏国家、集体和私人的财产。

[建议改为]

国家的、集体的和合法的私有财产权受法律保护。禁止任何单位和个人用任何手段侵占或者破坏国家的、集体的和公民的合法财产。

[说明]将原来条文中的“所有权”改为“财产权”是根据宪法第十三条第2款内容的规范用语，以防止发生歧义。按照宪法第十三条第1款规定，在“私人财产”之前，应当加上“合法的”这一定语。

四、 第50条

[草案原文]国家维护公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。

[建议改为]

社会主义公共财产神圣不可侵犯。

国家财产是全民的财产。国有财产的所有权属于国家。

劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体组织所有。

公民的合法财产不受侵犯。

[说明]草案原条文已列入第一条的修改建议中。本条建议条文都是宪法的规定，是坚持社会主义初级阶段基本经济制度、巩固人民民主专政物质基础的法律保障。物权法必须严格遵守并切实体现这些规定，不应回避、淡化或者有任何偏离。国有财产是全民的（不是私人的）财产，是每个公民的物权的最重要的体现和保障；集体经济组织的财产是劳动群众（不包括非劳动者）集体所有的财产。这两种公有制财产的归属必须在法律上明确规定。

五、 第54条

[草案原文]矿藏、水流、海域和国家所有的土地、草原等自然资源，由国务院代表国家行使所有权。

[建议改为]

矿藏、水流、海域和国家所有的土地、草原等自然资源，由全国人民代表大会代表国家行使所有权。

[说明] 我国宪法规定，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会。那么只有全国人民代表大会才能行使国有财产的所有权。而草案中关于国有财产所有权由国务院行使的条文，明显与宪法的有关规定（宪法第八十九条第六款规定，国务院的职权是“领导和管理经济工作和城乡建设”）相冲突；须知即使在西方大多数国家，政府在没有被授权的情况下也无权处分国有财产，而必须经议会辩论、批准后，才能处分国有财产。至于草案中规定国家机关、国家事业单位、国有企业有所谓“依法处分”国有财产之权，更是违反宪法第十二条的规定的。草案中规定的这些条文实际上将为某些人继续侵吞国有财产大开方便之门。

六、 第56条

[草案原文]国家机关对其直接支配的不动产或者动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利。

[建议改为]

国家机关对其直接支配的不动产或者动产，享有占有、使用的权利。其最终处分权由全国人民代表大会和地方人民代表大会行使。

[说明] 理由见第五十四条的说明。

七、 第 57条

[草案原文]国家举办的事业单位对其直接支配的不动产或者动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利。

[建议改为]

国家举办的事业单位对其直接支配的不动产或者动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益的权利。其最终处分权由全国人民代表大会和地方人民代表大会行使。

[说明]理由见第五十四条的说明。

八、 第 58 条

[草案原文]国家投资设立的企业，由中央人民政府和地方人民政府依照法律、行政法规分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益。

[建议改为]

国家投资设立的企业，由全国人民代表大会和地方人民代表大会分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益。

[说明]理由见第五十四条说明。

九、第59条

[草案原文]集体所有的不动产和动产包括：

（一）法律规定属于集体所有的土地和森林、山林、草原、荒地、滩涂；

（二）集体所有的建筑物、生产设施、农田水利设施；

（三）集体所有的教育、科学、文化、卫生、体育等设施；

（四）集体所有的其他不动产和动产。

[建议改为]

违反国有资产管理规定，以企业的经济体制改革股份制、关联交易等方式，低估价格并转让、集体私分、擅自担保或者以其他方式造成国有资产损失的，应当依法承担责任，对其责任的追究不受时效限制。

履行国有资产管理、监督职责的机构，应当依法加强对国有资产的管理、监督，防止国有资产流失；因滥用职权、玩忽职守、失职渎职等行为造成国有资产流失的，应当依法承担责任，对其责任的追究不受时效限制。

[说明]上述建议，基本上采用了全国人大法律委员会副主任胡康生8月22日在人大常委二十三次会议上的汇报意见（见《人民日报》8月23日）。但汇报中“通过企业改制”应改为“通过企业的经济体制改革”，因“改制”一词不是规范用语，且常被一些人曲解为“改变所有制”以作为推行私有化的依据，故不宜采用。

十、 第 63 条

[草案原文]农民集体所有的土地等，应当依法实行家庭承包经营。

[建议改为]

农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。国家提倡、鼓励和保护农民在自愿原则基础上实行的集体经营以及包括各种形式的合作经营。

[说明]根据宪法第六条、第八条的规定提出如上建议。之所以要明确规定提倡、鼓励和保护农民在自愿原则基础上实行的集体经营以及包括各种形式的合作经营，这是坚持中国特色社会主义方向的需要，也是建设社会主义新农村的需要。

十一、第 67 条

[草案原文]国家保护私人储蓄、投资及其收益。

国家保护私人的财产继承权及其他合法权益。

[建议改为]

国家保护合法的私人储蓄、投资及其收益。

国家依法保护私人财产继承权及其他权益。

[说明]根据宪法规定，上述两款应当加上“合法的”、“依法”这样的定语。

十二、第68条

[草案原文]第六十八条 国家保护私人的所有权。禁止以拆迁、征收等名义非法改变私人财产的权属关系。拆迁、征收私人的不动产，应当按照国家规定给予补偿；没有国家规定的，应当给予合理补偿，并保证被拆迁人、被征收人得到妥善安置。违法拆迁、征收，造成私人财产损失的，应当依法承担民事责任和行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

[建议改为]

国家依法保护公民的私有财产权。禁止以拆迁、征收等名义非法改变合法的私人财产的权属关系。

拆迁、征收合法的私人不动产，应当按照国家规定给予补偿；没有国家规定的，应当给予合理补偿，并保证被拆迁人、被征收人得到妥善安置。

违法拆迁、征收，造成合法的私人财产损失的，应当依法承担民事责任和行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

〖说明〗根据宪法第十三条的规定，只有“合法的”私有财产才受法律保护。法律不应保护非法的私人财产。如果取消私人财产前面“合法的”三个字，不但国内的私人财产可以不分是合法的还是非法的，而且国外的私人财产到中国也可以不分是合法的还是非法的。那么，国家还有什么权力稽查和打击贩毒、走私、倒卖军火、地下金融、颜色革命的非法基金、恐怖活动资金？因为这些都是受《物权法（草案）》保护的“私人的财产”！其结果必然危及社会主义的根本制度和国家的安全。

十三、第 69 条

[草案原文]国家、集体和私人依法可以设立合资经营企业、合作经营企业，也可以设立独资企业。国家、集体和私人所有的不动产或者动产，投到企业的，由出资人按照出资比例享有资产收益、重大决策以及选择经营管理者等权利。

[建议改为]

国家、集体和私人依法可以设立合资经营企业、合作经营企业，也可以设立独资企业。国家的、集体的和合法的私人所有的不动产或者动产，投到企业的，由出资人按照出资比例享有资产收益、依法处分、重大决策以及选择经营管理者等所有者的权利。

[说明] （1）根据宪法，在“私人的动产和不动产”之前必须加上“合法的”一词。如没有加上“合法的”这一限定词，非法所得的私人财产就有可能以投资合法企业的方式达到洗钱的目的。

（2）出资人应享有收益权、依法处分权等完全的所有者权利，而不仅仅是草案所规定的“出资人”的那些权利。《物权法（草案）》不能用“出资人”的权利取代“所有者”的权利，否则企业经营者就容易侵占“出资人”应有的“所有者”的权利。

十四、第 70 条

[草案原文]企业法人对其不动产和动产依照法律或者章程享有占有、使用、收益和处分的权利。公司制企业，适用《中华人民共和国公司法》的有关规定。

企业法人以外的法人，其不动产或者动产的归属，依照法律或者章程的规定。

[建议改为]

企业法人对其不动产和动产依照法律或者章程享有占有、使用、收益和处分的权利。

企业法人以外的法人，其不动产或者动产的归属，依照法律或者章程的规定。

法人财产中的国有资产所有权属于国家，其最终处分权属于全国人民代表大会和地方人民代表大会。

[说明]（1）在第50条建议中，已有“国有财产所有权属于国家”的一般规定，这里还应强调法人，包括企业和企业以外的法人中的国有资产所有权，同样属于国家。

（2）因为《公司法》恰恰没有这一规定。所以《物权法》不应有“公司制企业，适用《中华人民共和国公司法》的有关规定”这一条。《物权法》必须明确强调国有资产的国家所有权属性，并涵盖56条、57条、58条关于国家机关、事业单位、政府的国有资产的国家所有权属性。

（3）《物权法》应当对国家的投资作这样的规定，正是为了排除任何社会集团（法人）对全民财产的侵吞和独占。这是国家依据宪法规定所必须行使的经济职能的体现，同时这样规定也符合外国国家投资企业的一般规定。

十五、 第 71 条

[草案原文]违反国家规定，以无偿或者以低价折股、低价出售等手段将国有财产、集体财产转让，造成国有财产、集体财产流失的，应当依法承担民事责任和行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

[建议改为]

违反国家规定，以无偿或者以低价折股、低价出售等手段将国有财产、集体财产转让，造成国有财产、集体财产流失的，应当依法承担民事责任和行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。上述责任的追诉不受时效限制。

[说明] 物权法应当根据宪法“社会主义公共财产神圣不可侵犯”的规定，明确规定对于侵犯国有财产和集体财产的责任追究不受任何时间限制。因为，《民法通则》第一百三十七条虽然规定了最长的诉讼时效为20年，但是还规定，“有特殊情况的，人民法院可以延长诉讼期间”；《刑法》第87条虽然规定了最长的追诉期限不超过20年，同时还规定“如果20年以后认为必须追诉的，须报请最高人民检察院核准。” 侵犯社会主义公共财产，不仅应该属于“特殊情况”和“认为必须追诉的”情况，而且不必经任何机关批准。只有这样，才符合宪法关于“社会主义公共财产神圣不可侵犯”的规定。

  

十六、第111条

[草案原文] 无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回，但符合下列情形的，受让人即时取得该不动产或者动产的所有权：(一)在受让时不知道或者不应当知道转让人无处分权；(二)以合理的价格有偿转让；(三)转让的财产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人；(四)转让合同有效。

　　受让人依照前款规定取得不动产或者动产的所有权的，原所有权人有权向无处分权人请求赔偿损失。当事人善意取得其他物权的，参照前两款规定。

[建议改为]

无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权依法向受让人和无处分权人追回。原所有权人有权依法向受让人和无处分权人请求赔偿损失。受让人合法取得该物的除外。

[说明]（1）这与《民法通则》第72条规定一致，强调是“合法取得”。（《民法通则》第72条规定：“财产所有权的取得，不得违反法律规定。”）《物权法》应只保护“合法取得”该财产及其所有权的“受让人”，不保护“非法取得”该财产及其所有权的“受让人”。

（2）删去“但符合下列情形的，受让人即时取得该不动产或者动产的所有权”及其四项内容和请求赔偿损失的条款，以防止非法占有国有财产、集体财产和合法的私人财产的“受让人”根据这些条款洗钱，使非法财产合法化。

（3）所有权人对“无处分权人”非法转让的财产，既有权依法向“受让人”追回，也有权依法向“无处分权人”追回；原所有权人有权依法向受让人和无处分权人请求赔偿损失。只有这样才能将保护国有资产、集体财产及合法的私人财产的规定落到实处。无论“追回”还是“请求赔偿损失”均需“依法”进行。

十七 、 第 112 条

[草案原文]对被盗、被抢的财物或者遗失物，所有权人等权利人有权追回。该动产通过转让被他人占有的，所有权人、遗失人等权利人有权向无处分权人请求损害赔偿，或者自知道或者应当知道该动产丧失占有之日起两年内向受让人请求返还原物，但受让人通过拍卖或者向具有经营资格的经营者购得该动产的，所有权人等权利人请求返还原物时应当支付受让人所付的费用。法律另有规定的，依照其规定。

[建议改为]

对被盗、被抢的财物或者遗失物，权利人有权追回。该动产通过转让被他人占有的，权利人有权向无处分权人和占有人请求损害赔偿，或者自知道或者应当知道该动产丧失占有之日起两年内向受让人请求返还原物。但公共财产的追回不受时间限制。

[说明]（1）草案中的“但书”（指法律条文中用以规定例外情况或附加一定条件的文字。在本条中是指“但受让人通过拍卖或者向具有经营资格的经营者购得该动产的，所有权人等权利人请求返还原物时应当支付受让人所付的费用。法律另有规定的，依照其规定”部分。）应予删除。因为如果拍卖公司（现在多数是私人拍卖公司）非法拍卖被盗、被抢财物或者遗失物（包括国有财产），所有权人不但无权追究他们的法律责任，反而要向他们支付拍卖费，而这种逻辑显然是不能成立的。

（2）权利人应有权向无处分权人、占有人和受让人追回被盗、被抢的财物或者遗失物。

（3）公共财产的追回不受时间限制，其理由见第七十一条的说明。

十八、第 113 条

[草案原文]善意受让人取得动产后，该动产上的原有权利消灭，但善意受让人在受让时知道该权利的除外。

[建议] 删除这一条文。

[说明]根据宪法规定，应当区别合法受让人与非法受让人。草案中所谓“善意受让人”难以定义。受让人中的犯罪分子都可以自称是或被认为是“善意受让人”。那么，他们取得动产后，该动产上的原有权利，包括国有财产的所有权即行消灭，司法机关就无权追究，国家和人民也无权追究！因此原条文完全背离宪法第12条的规定，必须删去。

十九、第 259 条

[草案原文]占有，包括有权占有和无权占有。基于债权关系等产生的占有，有关不动产或者动产的使用、收益、违约责任等，依照法律规定和合同约定。

[建议改为]

占有，是指占有人对不动产或者动产的实际控制和支配，应分为合法占有和非法占有。非法占有人不得因时效取得所有权。基于债权关系产生的合法占有，有关物的使用、收益、违约责任等，依照法律规定和合同约定。

[说明]草案原条文回避“占有”的“合法性”与“非法性”的根本区别，而且含意模糊暧昧，迭生歧义。什么是“无权占有”? 无权占有是指没有合法根据而取得的对某项财产的占有。在我国目前主要是指用贪污、受贿、欺诈、盗窃、抢劫等手段窃取的财产的占有。“无权占有”也是为犯罪分子洗钱制造借口。这种“无权占有”法律制度，是某些资本主义国家所特有，不适用于社会主义制度。应坚决删除“无权占有”。

二十、第261条、第262条、第263条、第264条、第265条

   [草案原文]第二百六十一条：无权占有，包括善意占有和恶意占有。无权占有，除有相反证据证明外，推定善意占有。

第二百六十二条：占有人因使用占有的不动产或者动产，致使该不动产或者动产受到损害的，善意占有人不承担损害赔偿责任；恶意占有人应当承担损害赔偿责任。

第二百六十三条：不动产或者动产被占有人占有的，权利人可以请求返还原物及其孽息，但应当扣除善意占有人因维护该不动产或者动产支出的必要费用。

第二百六十四条：占有的不动产或者动产毁损、灭失，该不动产或者动产的权利人请求赔偿的，占有人应当将因毁损、灭失取得的保险金、赔偿金或者补偿金等返还给权利人；权利人的损害未能得到足够弥补的，恶意占有人还应当赔偿损失，但对损害的发生没有过错的除外。

第二百六十五条：占有的不动产或者动产被侵夺的，占有人有权请求返还原物；对妨害占有的行为，占有人有权请求排除妨害；因侵夺或者妨害造成损害的，占有人有权请求损害赔偿。占有人返还原物的请求权，自侵夺发生之日起一年内没有行使的，该请求权消灭。

[建议]

这五条应当全部删除。

[说明]这五条都是以“善意占有”与“恶意占有”取代“合法占有”与“非法占有”，根本违背了依照法律保护物权的原则，而且用“善意”“恶意”这样难以定义的概念，留下明显的法律漏洞，为非法侵占社会主义公共财产与公民合法的私有财产提供了可乘之隙，故应予删除。