构建社会保障体系是近年来中国政府的一项德政。随着财政投入和政府执行力度的逐年加大，这一保障机制在缓和部分城镇居民极端贫困，调节贫富悬殊，缓解社会矛盾和不满，维护社会稳定，为国企改革解除后顾之忧等等方面，正在发挥着越来越明显的作用。但就是这样一项令千万人受益、成效显著的德政，其实施过程也不免显露出中共基层政权逐渐腐化、效率低下以及其它体制性局限的痕迹。 　　

中国的社会保障体系主要由三条保障线组成，分别是下岗职工基本生活保障，失业保险和城镇居民最低生活保障。其中城镇居民最低生活保障（低保）保证城镇每户人均生活费最少不低于196元（这是全国平均指针，具体标准根据各地经济发达程度和生活水平有所调整，例如北京是290元，内地一些地区低于150元），是社会保障的最后一道防线。其具体实施，一方面需要筹集和调度足够的资金，另一方面需要确定低保对象，将低保金发放到位。这后一过程，像其他政策法令的贯彻落实一样，中共是依靠其从上到下，层层迭迭覆盖全社会的政权和行政网络来展开的。 　　

多年的改革转型，中央和地方及基层政权组织之间已逐渐形成新的运转模式和游戏规则。一方面，中央只是脑袋，地方和基层是身体，是手脚。中央的决策意图只有通过地方和基层的身体手脚才可能得到贯彻落实。另一方面，各部分的身体手脚已不再只是简单执行大脑命令，它们各自有了自己的意图，自己的利益。受权力结构和体制局限，它们不能公开表达与中央精神相异的独立意见和独立利益，只能尽可能地利用具体操作的方便，通过截留扭曲和变通中央意旨，攫取自身利益，实现自我意图。通常做法是：以执行中央政策指示为名，尽可能地调动和运用最大的权力和资源；通过一些相关安排和权力运作，将自我利益和意图以与中央目标相关的形式包装起来。被调动起来的很大部分资源就耗费在这种看似与中央目标有关，实际是满足地方和基层及其个人利益的安排上；真正用于中央意图的，往往只是极少部分，因此，只能实现最低目标效果。这就是为什么每次各地落实中央政策时都声势浩大，每次都强调要调动一切可以调动的力量；具体实施起来却并不遵循效率原则，经常特意多花钱少办事，最后结果总是事倍功半，不如人意，只能借助形式主义的方法来作弥补。一句话，执行者将自我利益放在首位，中央意图、相关资源利益，都在层层落实执行的过程中耗散和流失了。 　　

这一回也不例外。虽然低保所牵涉的单位金额很少，又几乎是城镇贫困居民的“救命钱”，仍然避免不了已形成惯例的、几乎雁过也要拔毛的大小衙门染指。尤其在基层，街道办事处和居委会的“干部们”，对于贫穷的各种苦难早已司空见惯，他们可以象医生对待病人一样，对各种痛苦表状无动于衷。因此，这些对于微弱者的微薄救济，在这里也成了当地权势者的盛宴和筹码。实际上，越到基层，可以掌握的资源越有限，越必须打“穷主意”。用他们自己的话来说：如果还束手束脚，再不动动脑筋的话，“穷都要穷死了”。 　　

于是，在这样的背景和逻辑下，仅仅围绕低保，就不断上演了一幕幕《儒林外史》中也难得一见的奇闻异事。各级官吏都想方设法多上报需要救济的名额，争取将尽可能多的低保资金控制在手上；然后，又以千奇百怪的手法尽可能地将它变到自己的口袋里、单位的小金库里，或亲朋好友的饭碗里。围绕低保的种种博弈，设租寻租，五花八门，层出不穷，充分展示了中国社会权力和人情的魅力。 　　

笔者略为了解了一下，掌握到低保实施过程中一些令人难以置信的“内幕”：一方面，一些国家公务人员，或个体工商户，甚至有的有几处不动产出租，人均月收入高于低保线几倍、十几倍甚至几十倍的，可以轻易享受低保；有的甚至因为有几处住址，可以同时在几处领到低保；更有的居委会等基层“干部”，干脆无中生有，编一些人名出来，代签一下，直接将低保金纳入囊中；稍微胆小或规范一点的，会找一些实有其人的来签领，事先讲好彼此瓜分；当然，胆子更小的是以单位的名义来参入瓜分。另一方面，一些生活无着，没有正当收入来源，全家月收入仅仅几十元，或收入很不稳定，时有时无，或家有危重病人，无钱医治，陷于绝境的，多方奔走，也无法享受到低保，被办事人员一句“名额不够”，或“报上去了，上面还没批下来”，就轻轻打发了；更有甚者，许多挣扎在生死线上，没什么文化的贫困户，根本就不知道有“低保”这么一回事，更谈不上争取自己的权利；偶有听说，也不清楚是怎么一回事。因此，“干部们”利用他们签领了低保金，给个几十元，他们还感恩不尽。 　　

就像中国社会其他权利和福利的竞争一样，能否接近权力，是胜负关键。显然，越是有经济或其他方面实力成就的人，越易接近权力，越能获得权力的眷顾。于是，本是为了缓解贫穷、平抑贫富差距的举措，在体制和权力的微妙作用下，反而有可能扩大贫富差距。 　　

越贫穷弱势，自我保护的能力越差。无论是讨价还价，还是向上、向外诉求，可能性都越小。在各级权力都有了自我意识、自我利益，张开了血盆大嘴，实行雁过拔毛的今天，他们最容易成为权力意志和利益的祭品。在他们这里，权力者最可以没有顾忌。 　　

据估计，近年来政府都保证调拨了足额甚至有可能是超额（相对于根据低保标准实际需要救济的人数）的低保资金。但实际到需要者手中的有多少，无法准确判断。事倍功半，消耗过大，成效过小，则可以确断。 　　

明显的弊端并非无人觉察，也迟早会成为公开问题，想捂盖子的人不可能一直捂下去。到时候，至少在表面上，会有人依据游戏规则来设法补救。于是，在一些地区，为此特地设立了低保核查员，专门核查低保实施情况。但在游戏规则没有改变的情况下，自然不能对所谓的核查寄望过高——核查人员多从社会招聘，工资由财政负担，但工作必须接受基层部门的领导和安排。监督者必须服从被监督者，大多数监督必然流于形式，核查多只是走走过场，最终不了了之。弊端表面上有所收敛，实质可能什么也没有改变。 　　

为什么在今天，行政中的弊端可以屡令不改，既难以被确认，更难以被纠正？原因是多方面的： 　　

一，现行体制下，中央对地方和基层，脑袋对身体，有多种依赖性。一方面，地方政权和大小官吏是中央政权存续的最坚实基础。越到政权危险之时，越需要依靠它们支持。另一方面，上级政府要完成政绩目标，其一切决策意图，都只有依靠下级政府组织才能得到贯彻执行。因此，中央和地方，上级和下级，先天有一种相互依存的亲近，相对于社会其他成分有亲疏之别。体现在相互关系上，虽然上级对下级有监督之责之能，但只要大体上说得过去，上级一般不会采取令下级难堪的做法。这也是今天官场上普遍多栽花少栽刺、官官相护的一个制度性原因。 　　

二，在现行官场文化下，上下级之间除公事公办外，更有许多形形色色的利益和人情纠缠。现实的吏治状况是，大多数官员都不干凈，都要收受和牟取非正当利益。上梁不正下梁歪，上级需要下级进贡，对下级的所作所为，只能睁只眼闭只眼，只要不捅出大漏子，就听之任之。这是吏治腐败和官官相护的更直接原因。 　　

三，上级对下级缺少垂直监督。中国政府为维护其由上而下的层级式管理和运作模式，维持一元结构的权威和效率，不愿意设置垂直监督体系来打乱它，牵制它。内部监督大都是平行设置，监督者必须服从当地党政首长，接受其领导；对首长的监督则由上级遥控。因此，监督力往往敌不过被监督权力，形同虚设。 　　

四，政府操作缺少公开性和透明度。虽然政府要求基层宣传低保政策，公布评审标准，张榜公开入选名单，但许多地方并没照办，依然暗箱作业。究其原因，是其上级其实也喜欢暗箱作业，利人利己，因此对公开透明普遍不怎么热心，雷声大雨点小。 　　

五，最重要的是，被权力践踏者（如低保对象）没有了解信息、反馈意见的便利通道，没有捍卫自身权利的能力手段。换言之，公民社会没有发育起来，社会低层的自组织能力被绝对压抑，面对强势膨胀的权力，他们唯有忍受牺牲。 　　

从低保的实施过程更可看出，虽然政策执行中存在种种弊端，但逐利官员们的行为也并非全无顾忌，他们仍要遵守一定的制约和规范，这是他们共同默契的游戏规则。其中最主要的一点是：牟利行为不能弄出大乱子，不能损害稳定，必须表面上过得去。否则，就会受到“潜规则”的惩罚，会被牺牲出去，作为证明政权正义的祭品。也正是由于有这样一些基于政权存续所必须的“潜规则”和官场共识的存在，整个政权体系才能在极度的效率耗损下维持基本运作；甚至在中央决策恰当时，还能作出一些绩效；社会因此保持了大体稳定，危机被抑制在临界点以下。 　　

现在流行的对官员考核实行“一票否决制”，就是这种游戏规则的体现：上级对下级的管理，不问其工作过程，只问结果。这种结果往往又只是一种表面效果，或者说是相对于上级所掌握的信息范围表现出来的效果。至于这种效果究竟有多少真实含义，既取决于上级的个人风格及其对下情的熟悉程度，更取决于社会低层向上表达意见的能力和决心。这其下，究竟有多少冤情因无法表达而被湮没，恐怕人们永远也无法知晓。

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