党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）公布后，在一片叫好之声中，也有人质疑 。有人把党的领导和依法治国割裂开来，甚至对立起来，好像一讲党的领导就没有真正的法治，一讲法治就不能强调党的领导。其实，党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治，没有理由怀疑党推进依法治国的决心。

    没有党的领导无法推进依法治国

    历史已经充分证明并将继续证明，没有共产党就没有新中国，就没有中华民族的伟大复兴。离开中国共产党的坚强领导，中国将会是一盘散沙，甚至是一片混乱，不可能有什么真正的法治。

    中国共产党是中国的执政党，是中国人民的领导核心，党对国家的政治生活、经济生活等各方面都负有重要的领导责任。新中国成立以来，特别是改革开放以来，经济文化等事业取得巨大成就，人民生活水平总体上达到小康，综合国力大幅度跃升。所有这一切，都是在党的领导下取得的，与党的领导密不可分。

    在当代中国，依法治国也得靠党领导人民推进。1978年，党的十一届三中全会强调民主必须制度化、法律化。1997年，党的十五大又确定依法治国的基本方略。几十年来，中国的民主法治建设取得巨大成就，中国人民享受到前所未有的民主自由权利。

    中央强调全面推进依法治国，谁来推进？显然是党领导全国各族人民共同推进，党在依法治国方略的实施过程中发挥至关重要的作用。在中国推进依法治国，推进国家的发展，如果没有党的领导，能否推进？推进到什么地步？所以，《决定》指出：“把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。”这确实是历史的结论，全面推进依法治国，党的坚强领导须臾不可离开。

    问题倒逼必须推进依法治国

    党的十八大以来，习近平总书记一再强调问题意识、问题导向。他在党的十八届三中全会上关于全面深化改革若干重大问题的决定的说明中指出，改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中得以深化。同样，党的十八届四中全会确定全面推进依法治国，也是问题倒逼出来的。

    针对法治建设方面存在的问题，党的十八大强调，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中，强调维护宪法和法律的权威，指出：“党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。”在中央政法工作会议上的讲话中，他还强调，各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律，牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念，不要去行使依法不该由自己行使的权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。要处理好维稳和维权的关系，要把群众合理合法的利益诉求解决好，决不允许滥用权力侵犯群众合法权益。

    这说明，党中央清醒地认识到法治建设存在的问题及其危害，认为维护人民群众利益，实现社会稳定和谐，保证党和国家长治久安，必须全面推进依法治国。

    以规范和约束公权力为重点

    《决定》指出：“必须以规范和约束公权力为重点，加大监督力度，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究行为。”可以说，《决定》充满了对公权力进行规范和约束的规定。比如，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。

    依法全面履行政府职能。完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为。行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。

    健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。

    强化对行政权力的制约和监督。对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。

    全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。

    建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。

    推进严格司法。坚持以事实为根据、以法律为准绳，健全事实认定符合客观真相、办案结果符合实体公正、办案过程符合程序公正的法律制度。明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验。

    加强人权司法保障。强化诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人的知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权、申诉权的制度保障。健全落实罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除等法律原则的法律制度。完善对限制人身自由司法措施和侦查手段的司法监督，加强对刑讯逼供和非法取证的源头预防，健全冤假错案有效防范、及时纠正机制。

    以上各项规定，针对法治建设的薄弱环节，着眼于约束和规范公权力，体现了真正的法治精神，有利于保障公民的各项合法权利。特别是建立重大决策终身责任追究制，以及责任倒查机制，将发挥重要作用。有些领导干部，为短时间内出政绩，不顾群众的反对，不顾中央的有关政策，用很低廉的价格把群众的地强征过来，他个人是出政绩了，却损害了群众的合法权益。一些领导头脑发热决定上项目，往往投资巨大，但项目建成之后没有效益，白白浪费大量财力物力。出现这些情况，通常跟有些领导拍脑袋决策有直接关系。如果建立依法决策机制，就能减少失误。责任追究倒查机制也会让有关领导干部变得谨慎一点，因为做了错的决策，或者没按照法定的程序去做决策，是要追究责任的。哪怕已经离任甚至退休的干部，如果造成了严重后果也是要追究责任的。建立了这样的机制，可能拍脑袋的事情就会少了。如果还是不谨慎，还是不按照规矩办事，可能拍脑袋的决策做了，但是如果想拍屁股走人恐怕就没那么简单了。

    党要维护宪法法律权威

    《决定》强调，党要依法执政，坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。“ 维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。”这清楚地说明了党的领导和依法治国的关系。有人提出的所谓“党大”还是“法大”的问题，其实是一个伪命题，甚至是一个陷阱。如果说党比法大，那就好像承认法治、依法治国都是虚假的了；如果说法比党大，那好像党的领导又出了问题，难以实施了。事实上，不存在这样的对立关系。

    《决定》还提出加强党内法规制度建设，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。这一点，对加强党的自身建设和推进依法治国都有重大意义。习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话中强调了制度治党，强调要坚持思想建党和制度治党紧密结合。我们过去讲思想建党比较多，党历来重视思想建设，用先进的思想去教育党员，这显然是十分重要的。但是，今天看来，制度治党更为重要，也就是说，中国共产党在新的历史时期管党治党不仅要靠思想建党更要靠规矩靠制度，即靠党内的法规和党的纪律约束。党内法规是调节党内各种关系、约束党员、约束领导干部的有效方式。党的先进的理念、好的作风、好的做法，必须化作党内的法规，任何一个党员都必须执行，如果违反就应受到处罚。只有这样，我们党才能有旺盛的生命力和强大的战斗力。

    《决定》强调，“党规党纪严于国家法律”，这是党的先锋队性质和先进性要求所决定的。正如中纪委书记王岐山同志在中央纪委四次全会上的讲话所指出的：“国法是所有公民的行为底线，党纪是对党组织和党员立的规矩。党是肩负神圣使命的政治组织，党员是有着特殊政治职责的公民。宣誓入党，也就意味着多尽一份义务，就要在政治上讲忠诚、组织上讲服从、行动上讲纪律。要以严的标准要求党员、严的措施管住干部，确保党的纪律成为刚性约束。”

    党的十八大以来，中央出台了“八项规定”等许多具体的措施，都取得了明显的成效。这些举措基本上都是约束党员领导干部的，都是着眼于制度治党的。总体来看，这些举措主要有以下四个特点：

    一是明确具体。各级领导干部基本上不存在对“八项规定”等要求理解不清楚的问题，既然理解清楚了就要执行。而老百姓、媒体从业人员也很清楚，那就可以照着规定来实施监督，如果违背了就可以举报。

    二是对任何人都不例外。习近平总书记强调要坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，不留“暗门”、不开“天窗”，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，使制度成为硬约束而不是橡皮筋。

    三是领导干部带头执行。习近平总书记以身作则，他曾经说过，要求别人做到的自己先要做到，要求别人不做的自己坚决不做，以良好党风带动政风民风，真正赢得群众信任和拥护。

    四是违反了规定就要受到追究。党的十八大以来，因为违反“八项规定”和党纪党规而受到处分的领导干部很多，有些人可能就是吃一顿不该吃的饭，或者出国考察未经允许多跑了个城市，就是因为这些过去不当回事的“小事”，不仅挨了处分，甚至连职务也都丢了。这样的处理让更多的领导干部对党内法规有了敬畏感。

    用制度管作风的一系列努力取得了明显效果，充分说明了党的制度建设的作用。如果持之以恒地抓下去，党员领导干部较好地遵守了党内法规，自然更能较好地遵守国家法律。

    总之，从历史到现实，从党面临的难题，从《决定》的内容，我们都可以看清，中国共产党全面推进依法治国是真诚的，是有决心有力度的，党的领导与依法治国也是不矛盾的，“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。”

    （作者：中共中央党校中共党史教研部主任、教授）

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