中美两国治国效率的差距为什么越拉越大？

——从美国国情咨文和中国政府工作报告谈起

王希苏

拜登总统于2月7日晚向美国国会发表了国情咨文，3月5日上午中国发布了政府工作报告。在不到一个月的时间里，世界最大的两个经济体公布了政府的施政纲领。

了解中国的治国方略和大政方针，要看中共中央文件和领导人讲话；了解中国在执行层面的部署安排，要看政府向人大提出的工作报告、计划报告和预算报告。同理，要了解美国的现实国情和政府的施政思路，必须研究美国总统的国情咨文。

中外思想界有许多人在思考两个问题：

（1）中国的财力、物力、科技、教育、自然资源原本都比美国弱，在法制体系的完善、经济规律的认知和市场运作的经验方面也逊于美国，发展速度为什么能反超美国？

（2）美国自诩是世界上最民主和最富裕的国家，为什么国内冲突四起、人民不满情绪越来越强烈？

分析、比较美国的国情咨文和中国的政府工作报告，能够找到回答这些问题的线索。

尽管中美两国制度和政府运行模式有很大差别，这两个文件具有可比性。正是由于两国制度的不同，导致了国家治理效率的差异，使两者的比较分外有意义，既有认识意义，又有实用价值。

一

国情咨文（State of the Union Address），直译是“联邦现状报告”，是美国政府依宪法规定向议会作的年度报告，开始用文字，后改为演讲。此传统已延续230多年。

总统的行政举措和预算必须得到议会认可，方能获得拨款。国情咨文为争取议会支持做舆论铺垫，其重要性可想而知。它反映总统的执政思路，由总统委托专人起草，多次修改，历时数月。

国情咨文报告会只有一项议程：总统介绍他对国内外形势的判断，以及下一年度的优先项选择和政策考虑。全程一个小时左右，议员不讨论，不审议，不表态。嗣后，总统就必须由议会审批的具体事项，例如政府年度预算，援助乌克兰，扶持芯片产业等，提出建议方案，交由议会辩论，经过各方妥协达成共识，形成法案、法规、法律，再付实行。

报告地点是国会大厦，因位于地势较高的小山坡上，故名国会山。国会大厦始建于1793年，1800年启用，1814年被英军焚毁重建，后扩建。国会山建筑雄伟庄严，气势恢宏，穹顶上端是一自由女神雕塑。它是美国参众两院的办公室，被美国人视为民主心脏。2021年1月6日，特朗普总统不接受败选，煽动支持者冲击国会。暴民高喊绞死彭斯副总统的口号，闯进众议长佩洛西办公室，摆拍纪念。骚乱造成建筑物破坏，包括一名警察在内的5人死亡、约140名执法人员受伤。两党对这桩公案的是非各执一词，至今争论不休，未有断论，但美国人的心理受到前所未有的冲击，许多人对美国民主产生动摇。

一年一度的国情咨文报告会，是美国政治生活中的大事。这是两院议员一年中坐在一起开会的唯一机会，也是总统一年中和全体议员见面的唯一场合。出席报告会的除两院议员外，还有政府部门首长，最高法院大法官，总统和副总统的配偶，以及几个配合报告需要的特邀民众代表。

按说，作为世界第一强国的最高国务会议，气氛必定严肃、热烈，可是，会场的气氛半冷半热。一面是洋溢的热情和礼貌的笑脸形成的表面热闹，另一面是由公然的冷漠和蓄积的怨尤构成的暗流涌动。

面对总统的会议大厅，正中央是一条走道，议员按党派分坐两侧。拜登的演讲时长70分钟，包括几十次的鼓掌和欢呼。起立欢呼的是与总统同派别的民主党议员，共和党的议员则一脸不屑，偶尔还喝倒彩、发嘘声、倒竖大拇指表示鄙视，甚至公开叫喊拜登是“骗子”！

讲台后上方是副总统和众议院议长的座位，面对整个会场。聚光灯下，他们的一举一动、一颦一笑都在大众的视野之内。报告过程中，副总统多次带头起立鼓掌，引领全场气氛。如果众议长属于不同党派，则静坐不动。两人这样一坐一立，一动一静的镜头，报告会中会反复出现几十次。最具戏剧性的是那年特朗普报告甫一结束，佩洛西故意在众目睽睽之下将国情咨文的文字稿撕个粉碎，留下美国第一和第三号政治人物公开翻脸的历史记录。今年新上任的众议长麦卡锡承诺保持政治家起码的克制，不以牙还牙、效仿佩洛西，但在拜登整个演说过程中，麦卡锡“时而困倦，时而恼怒”，也是刻意设计的政治姿态。

二

会场乱象与美国的政党政治和选举制度有关。美国总统和议员的候选人由政党提名，党派倾向明朗且强烈。参议院有100个成员，按50个州每州2人分配，任期6年，每两年改选三分之一。众议院共430多人，任期2年。席位以人口为基数产生，人口多的州有几十个名额，人数最少的州仅一人。议员是选区的代表，靠最有力地表达选区的主流民意当选。不同选区的人口结构、政治力量、经济诉求不同，所以议员表达关注的侧重点各不相同。选票是硬道理。为了获得连选连任，候选人有讨好选民的冲动和迎合民粹主义的压力。这样的选举制度带来一个后果：美国国内只见地区和利益集团的抗争，而看不到国民作为一个整体为国家利益的共同奋斗。这实属国家的不幸。美国人对此麻木，以为正常，是不幸中的不幸。

中国实行人民代表大会制度。人民代表大会是全国最高权力机构，除立法和修宪外，还选举任命国家主席、政府首脑和部门首长。政府向人大负责。人大不光监督政府，也帮助政府出谋划策、落实计划。从本质上说，中国包括人大在内的所有国家机构、党派团体、地区民族、行业界别，都服从一个最高原则，即国家意志和人民利益；致力于一个崇高使命，即中华民族的复兴。这是中国人民团结的基础，也是形成政治共识的前提。中国的政协由党派群团、业界精英、社会贤达、宗教代表和具有独特影响力的知名人士联合组成，是对人大的补充。他们认同共产党“为人民”的宗旨，作为同志和诤友，参与政事。政协委员和人大代表一样，不是职业政治家，但有强烈的使命感，责任感，光荣感，都在不断提高参政议政的能力和水平。

人民代表由推选、而非竞争上位。他们的身份不是选区或选民的代表，而是人民代表。他们无须顾忌选票，可以秉公议政，直抒胸臆。他们虽来自不同的地区、行业、团体，却有一个共同的出发点：为国家、为人民谋划幸福前景。中国人体会到“锅里有碗里才有”，有世界罕见的大局意识。中国的两会从不纠缠于地区、行业或团体利益平衡，能够聚焦全局和长远，两会议政自然产生最大效率。

中国政府的工作报告、年度计划、人事安排、机构设置，是事关国家建设和社会治理的大事，千百万人参与调研、咨询、设计、讨论、修改、审查，是上上下下集体努力的成果，最后交由人大审查批准。集思广益，大众参与，专家论证，是中国避免错误决策的法宝。被西方讥笑为“橡皮图章”的人大，是“钢印”，是“法槌”，一旦拍板，决议便成为全国人民的行动纲领。这些决议的分量和质量、严肃性和可操作性，已为中国的发展实践所证明。

欧洲启蒙主义思想家对现代民主制度的构想是，议员作为人民的代表，在议会中将公众意志立法，交由“公仆”政府执行。议会堕落为加剧党争、煽动民粹、分裂族群的舞台，是西方民主最大的败笔。将人民代表大会建设成集中民意、团结人民、凝心圆梦的中心，是中国对人类民主事业的创造性贡献。这一时代先河一定能在未来的岁月中臻于至善并普及。

三

中美不同的议会制度和决策模式造成国家管治效率的差距。

拜登在报告中罗列了上任以来的成就：

政府赤字下降1.7万亿美元（据CNN报道，专家认为减少的原因是新冠疫情开支锐减，与拜登无关）；

通膨得到控制，CPI从9.1%的最高点降至6.5%，物流成本（笔者注：因疫情翻了数倍）下降了90%，油价下降；

工资上涨； 

1600万人加入政府设计的平价医保计划；

一千万美国人创业，开办公司；

新增一千二百万人就业，包括八十万个制造业职位，失业率降至50年来最低的3.4%；

新冠死亡人数下降90%（笔者注：因病毒毒性减弱）；

10亿美元以上规模的企业开始按新法缴纳15%的所得税。

读者不免意外：美国偌大一个国家，如此强势的政府，两年就做了这么点事儿？谓予不信，可参看文后所附国情咨文的译文。就这些，美国国内还认为总统夸大了成绩呢！任内发生的一切好事，原非有意为之，也被拿来表功，是美国总统的一贯做法。民主党议员刻意捧场，故作欢欣鼓舞状，起立，鼓掌，欢呼，是逢场作戏。

业绩平平，不能怪拜登懈怠。比起当总统的四年里在高尔夫球场上度过322天的特朗普，或八年任期中打333场高尔夫的奥巴马，拜登堪称劳动模范。任上政绩不仅决定他能否连选连任，也关系他身后的历史评价。于公于私，他都没有偷闲的理由，必然恪尽职守，全力以赴。

拜登亦非无能之辈。他做律师起家，1972年获选参议员，曾任参议院司法委员会和对外关系委员会主任，还担任过八年副总统。他三次竞选总统，2021年如愿以偿，出任第46任总统。他侵淫政坛半个多世纪，与几代民主党和共和党头面人物共过事，其国事世情阅历之广，内政外交经验之多，待人接物城府之深，克林顿、小布什、奥巴马、特朗普不能望其项背。

其实，政绩欠水准，拜登不是第一个，更不是唯一的一个。查阅前几届总统的国情咨文，很难看到像样的成绩单。治国水平多年欠佳，如果不是民选总统个人的素质问题，只能归咎于美国制度。要不，美国的综合实力和国际影响力怎会江河日下！

四

比较中美两国的经济表现，深究其潜力和风险，便知说美国江河日下不是耸人听闻。

本世纪以来，中国的GDP从2000年的10万亿人民币增长12倍至2022年的121万亿，由世界第六位上升至第二位。数以亿计的家庭购置了房产和汽车。最后的八千万人摆脱了绝对贫困。美国GDP从2000年的10.25万亿美元增长1.5倍至2022年的25.46万亿，同时，这个世界上最强大、最富裕的国家一步步逆成长为世界最大贸易逆差国，最大债务国，最大赤字国。

贸易逆差表示国内的总供给不能满足国民的总需求；国家负债说明国民财政入不敷出；预算赤字表明政府寅吃卯粮，用明天的钱支付今天的投资和消费。政府债务和财政赤字不足为奇，各国都有，多数政府以此为工具维持正常运转或刺激经济的高速增长。但是，美国的情况不正常。它的债务增加速度过快。

克林顿任内大幅压缩财政赤字，政府账面出现2370亿美元的盈余，交棒给小布什（2001-09）时，国债规模不足6万亿美元，占GDP的57%。小布什任内国债增至10.6万亿美元，奥巴马（2009-17）增加9.3万亿，达到19.9 万亿，特朗普（2017-21）四年又添 7.8 万亿至27.8 万亿，拜登上任刚2年，国债已升高到31万亿。21年中负债增长5倍多，平均每年借贷1.2万亿。

31万亿是什么概念？是2022年GDP的1.2倍，如果全部还本，一年的GDP不吃、不用、不分配，也不够还的。美国10年期国债目前收益率为3.35%，如果经济以罕见的4%速度增长，一年增加的GDP，只够勉强支付利息。克林顿总统（1993-2001）因消灭了2900亿美元的财政赤字广受赞誉，可见维持收支平衡任务之艰巨。31万亿美元是克林顿接手政府时赤字的100倍！还清它得要多大的本事？

美国的财政赤字和债务源于美国在中东地区发动的战争、经济衰退时的应急救助和刺激性支出、增长疲弱时税收减少、以及贫困发生率上升造成不断高涨的社会福利支出。中国各级政府的借贷也不少，多用于基础设施投资，例如机场、码头、高铁、光纤、南水北调、超高压输电等。这些投资转化为物质财富，还在国家账上。这些设施的收费可用于付息、还本，有些促进整体经济或特定行业发展，增加其他途径的税收。美国政府借的钱多用于消费和福利，对形成生产力和增加税收的贡献小；另一方面，高额的利息支出成为沉重的财政负担，进一步压制投资和研发，拖累经济发展。美国不得不借新债还旧账，形成债上加债、利上滚利的恶性循环。

这么沉重的债务，放在别国，早已破产了，为什么美国依旧活得滋润，并且一如既往地摆阔炫富？原因之一是美国有20%的债务由外国债权人长期持有，对它们来说，这是一种安全、可靠的外汇储备方式。美债目前不存在被抛售、被挤兑的还本压力。原因之二是美联署握有40%的政府债劵，不得已时可以继续加印钞票借给政府使用。所发货币超过实际创造的价值，其结果必然是货币贬值，美国债务最终由世界上全体美元持有者买单，美国政府不会破产。当然，前提是美元继续拥有国际货币的地位和信用。现在许多被美国惩罚的国家开始去美元化，使用本币或人民币进行国际结算。美元地位不可撼动的神话正在成为过去。说美国的霸主地位命悬一线于美元，也许不算太离谱。

照现在的增速，25年后的美国国债将达60万亿！这么大的泡沫，总有破裂的一天吧？有人联想到被债务压得透不过气来的中国恒大集团，不禁替美国人捏一把汗。这就有些皇帝不急急太监了。在美国，哪个总统担心过债务？虽说财政赤字和巨额负债困扰美国政府多年，困扰它的不是还债，而是借钱。总统任期就那么几年，犯不着为将来的还债操心，眼下手上没钱，怎么出政绩？拜登在国情咨文中有相当篇幅明里暗里要求国会提高债务上限，允许他借更多的钱。

美国总统的选票是用业绩换来的，业绩是用钱堆出来的。在国情咨文中，拜登陈述了他雄心勃勃的施政构想：向癌症宣战，研发治疗癌症的药物；发展清洁能源；重建电网、道路和供水系统；建造50万个充电桩；为购买电动汽车和节能电器提供税收抵免；为更多的家庭提供质优价廉的住房；为居家老人、残疾人提供所需服务；实行免费学前教育；增加公立学校教师工资；免除学生贷款；增加对劳动阶级和中产阶级家庭的助学金；提供职业培训，让没有大学文凭的青年人也能找到好工作；给退伍军人治疗心理疾病；给孩童提供心理健康护理；增加职业培训和社工干预计划的投资，以减少暴力和枪支犯罪；对警察进行合规执法的培训；增加遏制毒品制造、贩运和销售的人手；对数十种病毒变体进行监测，研发新的疫苗和治疗方法；培训急救人员和专业人员，以应对日益严重的心理健康和药物滥用挑战……。姑且不论能否兑现，这一大堆福利和补贴，加上公益项目，足以为拜登赢得民心，赚得选票。然而，这一桩桩、一件件都是政府需要购买的服务。要落到实处，哪样不花钱！

中国老百姓知道，当家过日子，要量入为出；日子过得好，要开源节流。对一个国家来说，发展经济，扩大税基，是最有效的开源。这超出美国总统的职能范围，在美国不可行。拜登开源的措施只提到一个：打击纳税欺诈，堵塞偷逃税款的漏洞，增加对富人的税赋；节流的手段也只有一个：降低药品价格以减少医保开支。支出这么庞大，增收如此有限，美国债务继续快速攀升恐是大概率事件！

在没有其他增收选项的情况下，拜登想通过对富人征税补充政府收入，事出有因。他在报告中说，美国的亿万富翁享受比学校教师或消防员更低的税率；最富有的400个家庭只付3%的所得税（笔者注：事后白宫更正为8%；低端收入家庭支付的比例是24%）；2020年，美国55家最大的公司赚取400亿美元的利润，支付的所得税为零；油气巨头在全球能源危机中获利超过 2000 亿美元，利润用于回购股票，馈赠高管和股东。要不是拜登亲口说出，许多不明就里却一味追捧美国制度的中国人会斥之为抹黑，拒绝相信。其实，美国国内对税收方面的不公平和漏洞早有批评和披露。竞选总统的人，都公布财务状况，唯有自称有几十亿资产的特朗普以正在审计为借口，拒不公开收入和纳税记录，拖到2021年1月总统任期结束，不了了之。多家媒体均有揣测，特朗普到底想隐瞒什么？终于，去年12月30日，在他下台两年之后，美国众议院筹款委员会获得并公布了他2015年至2020年的纳税申报表。税表显示，特朗普2015年缴纳的联邦所得税为64.19万美元；2016年和2017年仅缴纳750美元；2018年约100万美元；2019年约13.34万美元；而2020年则为零。

五

美国实力下滑，国际威望下降，无论对美国是崇拜还是厌恶，人们在问一个相同的问题：一心一意想做世界领袖的美国，怎么问题缠身，经年累月也得不到解决？

发展经济、消除贫困、缩小贫富差距、监管金融、控制通货膨胀、保障公民就业、减少犯罪、防控自然灾害等，是国家事务，属于政府正常职责范围，各国皆然，美国面临的挑战不比别人多。相反，美国有得天独厚的优越条件。美国的地理位置优越，远离地缘冲突中心，拥有和平的建设环境；美国没有来自外部的安全威胁：没有人干涉美国内政，没有人煽动推翻美国制度，没有人阴谋颠覆美国政权，没有人要分裂它的国家；美国社会结构稳定，法律制度健全，凡事有法可依、有章可循，国民守法意识强，鲜有官商勾结，警匪勾结事件；美国的教育科研水平高，有最聪明的大脑，有众多世界一流的科学家、经济学家、诺贝尔奖得主，创新能力举世无双。美国有一千个理由领先世界，没有一个理由搞得这么糟。一手好牌怎么就被打烂了？

但凡有些实际工作经验的人都知道，要做一件事，完成一个项目，办好一个企业，人心要齐，队伍要团结。人心涣散，一盘散沙，什么事也做不成。国情咨文报告会上的乱象是表象，揭示的是国家、政权、政治、社会的分裂本质。不团结是美国最大的问题，无法团结是美国致命的问题。不能团结一心，步调一致，再好的牌也打不好。

美国的分裂是由历史、文化、制度造成的。

第一，分裂的国家。殖民者创建美国时，外部反对宗主国控制，内部反对权力集中，所以选择联邦制共和国体，取名“州联体”（United States），中文译为“合众国”。一百多年里，美国从最初十三个州发展为五十个州的联盟。联邦制和中央集权制的一个主要差别是：中央和地方不是上下级，没有隶属关系。联邦有法律，各州均要遵守。同时，各州有相当的自治权，有自己的立法机关和行政机关，有自己州的法律。这样的国不是一个家，而是许多没有亲缘关系家庭的集合。

美国是个移民国家，自称“大杂院”（hodgepodge），人口结构特别复杂。所谓“正宗”的美国人，一般认为是早期殖民者及其后代，人称“黄蜂”（white Anglo-Saxon person，盎格鲁撒克逊白人，缩写WASP的戏称)；从人口学的角度，还包括印第安人和黑人。印第安人是这片土地原来的主人，惨遭种族灭绝，现在仅存200多万，人口占比不足1%，被圈在300多个“印第安居留地”（Indian reservation）中。从非洲买来的黑奴获得自由后升级为下等公民，现占人口的13.2%。尽管这三种人经历的是同一个历史阶段，但是地位、处境、遭遇、感受迥异；虽然都被称为美国人，有色人种和白人不可能对国家抱有同样的期许，或对历史持有一致的褒贬。让这三种人同心同德、风雨同舟、命运与共，是奢望。

十九世纪末以来的新移民及其后代构成美国人口的主体。移民以欧洲国家为主。现在美国的白种人（不含拉丁裔）占人口60%，拉丁裔将近20%，亚裔5.4%。按今天的移民速度和出生率，有人预测本世纪结束前白人将成为少数。移民有不同的种族、民族、语言、文化、宗教背景，受 “美国梦”的吸引，图谋个人发展，离开故土来到美国。他们不能放弃原先的民族认同，同时又要接受新的国家认同，处境便有些尴尬。第一代移民一般选择回避国籍，不称自己是美国人。成年后移民美国的中国人，难舍爱国情怀，说起国籍时，常用“国际公民”解嘲，在美国之外有法律需要才公开自己美国公民的身份。新移民入籍要宣誓忠于美国，是例行公事，没有人当真。美国人的国家意识相对薄弱，没有中国人熟悉的爱国主义牺牲精神和为国奉献的高尚品德，媒体上也鲜见关于国家命运和前途的讨论，或是社会发展和进步的报道。

因为实际存在的政治、社会、机会不平等，美国无法将一代代新移民吸纳，造就“中华民族”那样的“美利坚民族”。这是一个分裂的国家。

第二，分裂的政权。为防止政府滥权，减少决策错误，美国实行行政、立法和司法“三权分立”的政府体制，相互“制约”，协商“均衡”。

美国总统由全民选举产生，不由国会委任，不对国会负责。总统兼任三军总司令，有权宣布战争。宪法第二条第一款规定，“行政权属于总统”。他负责组织政府，任命联邦官员和最高法院终身大法官（需议会认可），还有权拒绝签署或否决议会通过的法律。

宪法同时规定，国家的征税、举债、拨款和财务监督等权利属于议会。总统的施政计划如果得不到议会支持，便得不到所需经费，无法付诸实施。国会每年要审查联邦政府的财政预算，程序包括调研、听证、评估、辩论、立法，再交总统签署批准。一份年度预算案通常要经过总统和国会两党领袖多次谈判，长时间“讨价还价”，在国会经过若干次投票，历时数月，方得通过。

法律授权总统无需国会批准、基于职责发布行政命令。然而，国会可以通过立法推翻总统行政命令，或是削减所需的经费，使其无法执行。最高法院亦有责任审查行政命令是否与现行法律抵触，同时防止总统滥用职权，架空国会。克林顿曾发布行政命令，雇主不得解聘合法罢工的员工，因与《劳资关系法》冲突而被最高法院推翻。拜登去年提出豁免大学毕业生就读期间的贷款，作为疫情纾困的措施。法令签出后，一些利益相关方杯葛，终于被最高法院叫停。

美国宪法还规定，参议院和众议院在立法过程中互有否决权，任何法案都必须经两院批准才能生效。可以设想，如果民主和共和两党分别控制众议院和参议院，在多数国内议题上没完没了地扯皮，两院便不再是议事机构，而是党派交锋的战场。 

“三权分立”名曰互相制衡，实则互相掣肘，同为国家权力机构，却不能齐心协力制定并落实好有利国家的法令和政策，浪费的是政府行政资源，拖延的是国家发展速度，损害的人民整体利益。这是一个分裂的政权。

第三，分裂的政治。美国政治的分裂在于两党制。追溯历史，美国的政党政治缘起对联邦国体支持或是反对的争议，后有蓄奴还是废奴的分歧，并引发内战。此后民主和共和两党都拥护美国式民主，拥抱以个人权利为核心的价值体系，承认宗教信仰和性别取向自由，成员多属天主教和基督教（两者同宗），都希望维持世界霸主的地位，出于选票的需要，均主张保护中产阶级利益，改善底层平民处境。两党的政治立场没有大的分歧，几乎从未就“国之大者”费心思，论是非。 

虽然从政治倾向看，共和党偏向富有阶级，民主党偏向社会底层，但它们不是严格意义上的利益集团，只是在一些争议中，例如政府的规模和权限、福利、税收、工会，医保、控枪，堕胎等社会问题上，各执一词，代言不同的群体。在细化的政策和执行层面，他们的区别在于保守和激进的程度。共和党的处事态度偏保守，被称为右派；民主党为自由派，偶尔也称左派。 

两党没有历史使命，没有党纲党章，逻辑地蜕变为竞选工具。在大选前发布的所谓党纲，是竞选纲领，就有争议的社会话题作政策宣示，目的是统一全党立场，服务竞选需要。

没有服务国家、造福人民的动机，仅有争夺议席和总统大位的偏执，两党制对美国政治生态的破坏远远大于建设。

两党制分裂社会。民主和共和两党将并不复杂的社会议题政治化，人为制造对立，打着的虽是“为人民发声”的旗号，背后的目的是争权夺利，赢得选票。它们利用一切机会宣传造势，拉拢选民，将50个州和美国民众一分为二，将他们拖进非此即彼、二者选一的窘境，剥夺人们自由思考、协商解决社会问题的权利。

两党制搅乱议会。参众两院各由占多数的党掌控，不可能客观中立，更谈不上以全局利益为重。总统施政不是受两院制衡，而是受两党制约。政府在移民、医保等普惠性问题上多次试图全面改革，均因国会中反对派作梗而流产。上文提到美国总统要求议会提高借贷上限，避免灾难性的债务违约。反对党存心不配合，迟迟不批准。他们要求总统减少预算，其目的是瓦解总统的施政努力，让他不出政绩出问题，以便在下届选举中取而代之。如果两党在偿债期限内不能达成协议，政府不得不关闭部分非核心业务，停发雇员工资，减少社会福利，用以临时支付贷款利息，此即“政府停摆”。近几十年来，美国政府关门停摆20多次，最长33天。两党制驾驭了三权分立，“制约与平衡”（checks and balances）有其名无其实。

两党制摧毁人们对法律的信心。总统提名最高法院大法官时，难免会考虑与自己有相同政治倾向的人选。美国正为堕胎非法还是合法一事吵得不可开交，多次闹上街头，就是保守派重新获得最高法院多数地位后修正前法引起的。老百姓公开质疑：有党派倾向的法官和检察官怎能维持法律的公正？这样的担心不是多余。特朗普与色情女星有染，出于竞选需要支付13万元封口费要她保密。经办律师迈克尔·科恩于2018年被判三年监禁，而事主特朗普迟至今日方被起诉。此事说怪也不怪，因为他有共和党保驾。现在民主党说特朗普“罪有应得”，共和党则声称是“政治迫害”。特朗普被起诉的随后几天，竞选募款额不降反增，党内支持度也更高。这一桩原本简单的刑事诉讼因政治化而变得异常复杂，前途难卜。党派纠纷搅乱司法，必然摧毁人们对法律最后的信任。

两党制阻碍国家发展。因为民主和共和两党势均力敌，总统竞选的结果是轮流坐庄，议会中则是多数和少数地位的互换。没有稳定的领导层，国家不能设定远期发展目标并持续为之奋斗。每届总统只规划自己任期的4-8年，必然导致短期行为，任内给自己加分，绝不为后人做嫁衣裳，甚至不惜将问题和包袱甩给继任者。高额负债便是恶果之一。轮流坐庄破坏国家政策的连续性。特朗普就职当天便签署行政命令，叫停奥巴马政府的医改计划。拜登上台后则修订特朗普的移民政策，重返巴黎气候协定，现正申请恢复联合国教科文组织的成员资格。这种人为造成的国家政策的不稳定和不确定，不仅在国内引发混乱，而且在国际上增加合作难度，迫使跨国投资和国际贸易增加信用成本。   

两党制弱化总统地位。相互对立的政党推出自己的代表竞选全体美国人民的总统，这在逻辑上有矛盾，实践上行不通。竞选时与对手水火不容，不惜使用种种贬低、丑化乃至抹黑的手段将其击败，胜选后出于执政需要立即呼吁两党合作，在野党岂是提线木偶？政党有两个，总统只有一个，两党的关系只能是有你无我，不上则下，哪有合作的基础？在野的一方既称反对党（opposition），凭什么拥护你？它不一味唱反调，并非顾全大局，而是怕失去民心和选票。暗地使坏，制造麻烦，故意掣肘，拉你下台才符合反对党的本性。拜登在报告中说他两年签署了300 多部两党共同通过的法律，向共和党证明两党有合作的可能。看看会场的反应，便知是一厢情愿。这里用得着一句流行语：理想很美好，现实很骨感。

两党制是分裂政治的罪魁，国家混乱的祸根，无法治愈的顽疾。说它没治，因为美国人认定两党制是民主的象征，取缔它便是否定民主。悲哀！作茧自缚的悲哀！

第四，一盘散沙的社会。美国社会组织松散，人际关系清淡，是它的文化决定的。从文化的类型来说，美国是个体主义文化（individualism）。个体主义不是自私自利的个人主义，也不是罔顾他人的自我中心论。它在集体和社会背景中偏重个体的利益、责任和权利。与之对应的是国家和大众利益优先于个人的集体主义。

个体主义是欧洲古代游牧和近代分封形成的意识形态，在殖民地的生存和发展环境中得到强化。殖民者在北美洲的处女地上，建造了一个超级大国。创造这个人类奇迹的，不是一个团结奋斗的民族，而是勇于开拓、不断进取的殖民者个体，各自创造自己的未来，人人书写自己的历史。这样的生产方式是培育个体主义文化的温床。

个体主义文化在政治上的体现是“小政府”。美国建国时选择构造简单、权力有限的“小政府”管治模式，公民享受最大限度的自由，又不必纳重税供养政府，一举两得。“小政府”的经济责任限定为制定游戏规则和维护市场秩序，不能干预微观层面的家庭或企业个体的事务。美国在一百多年的时间里成长为世界头号强国，进一步加深了国民对“小政府”的偏爱。联邦政府在国际上代表整个国家，在国内没有顶层设计国家发展战略和建设计划的责任，不对国民经济的整体表现负责。在宏观经济的管理方面，政府仅有财政（税收的支配）和金融（货币的供应）两个政策工具，旨在控制通货膨胀和保障社会就业。它们也能刺激经济，但作用有限。拜登报告中说到美国基础设施从世界第一下滑到第十三，芯片市场占有率从40%下降到10%，制造业空心化，供应链起点易位，没有人埋怨政府。人们不要求“小政府”有大作为。

个体主义文化在经济上的体现是自由经济。自由经济是“小政府”的孪生兄弟。减少行政约束，放手让开拓者施展拳脚，极大地推动了殖民时代生产力的发展。工商业者按市场规律自主经营，自由贸易，自由发展，自生自灭，造就了美国经济奇迹。美国人普遍认为，自由经济是美国成功的秘诀，政府的行政干预只会阻碍经济发展。

人类发展到二十世纪下半叶，西方列强渐渐失去开顺风船的便利。殖民地纷纷独立，廉价劳动力和丰富资源不再是俎上现成的鱼肉；新兴国家的崛起蚕食了列强对国际市场的垄断及其红利。在剥夺他人越来越困难、对手地位越来越对等的情况下公平竞争，“小政府”和自由经济的先天不足逐渐暴露出来。“小政府”不阻碍经济自由发展，但没能力推动经济科学发展。

习近平总书记提出“国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题。它是对唯GDP的否定，对资本唯利是图的批判，对自由经济的纠偏。在国家治理的层面，它强调经济与政治、社会、文化、环境和人同步发展。在经济领域，中国政府用“看得见的手”辅助“看不见的手”，抓住实体经济不放，提升制造能力，完善工业体系，平衡区域发展，鼓励重点领域投资，牵头具全局影响的大项目，采用政策工具补足国家经济的短板，走出了科学发展经济的新路子。从本世纪的实践看，限制政府功能的美国式自由发展明显不敌政府主动作为的中国式科学发展。

个体主义文化在社会上的体现是以自由和权利为核心的价值观。美国人以自己的价值观为自豪，并将它用作区分民主和非民主的标准。美国价值观形成于殖民地时代，那是弱肉强食的丛林时代。殖民者高喊的自由和权利，既是向英国要求独立的理由，又是买卖黑奴和镇压土著需要的道德依据。

美国价值观服务于新兴的有产阶级，其天生的局限是平等的缺失。自由没能给美国带来安宁和稳定。美国有色人种和其他弱势群体上街抗议，游行示威，不是索要自由，而是争取平等权利。不平等，才是美国社会动荡的源头。

自由和权利如空气，不可或缺；同时，它们有边界，不能没有限制。人有发展自己的权利，没有违法作恶的自由；有说话的权利，没有造谣的自由；有保护自己的权利，没有伤害他人的自由；有精神独立的权利，没有危害国家的自由。美国对自由边界的设定非常严格，例如，在媒体或公众场合谈及别人的身体胖瘦涉嫌“体型羞辱”（body shaming），会受到舆论指责；13岁以下的孩童在家没有陪伴，父母便没有独自外出娱乐的自由，倘若邻居报警，免不了吃官司；多数州的中小学不允许讲授殖民地黑奴历史，怕白人孩子产生负罪感。美国人比谁都清楚，自由一旦越界，会对他人、社会、国家造成伤害。只是在国际上，美国以“人权高于主权”为借口干预一些国家的内政，一味鼓动这些国家的反对派闹事，用自由放纵恶行，用权利开脱责任，达到不可告人的政治目的。

既然是社会，个人和集体难免有利害冲突。中国的处理方法是个人利益服从集体利益，美国则是个人利益至高无上，神圣不可侵犯。新冠期间，美国人拒绝戴口罩，绝不因为可能传播疾病而放弃上帝赋予的“自由呼吸的权利”。“不自由毋宁死”，美国慷慨付出上百万人的生命代价。美国人爱枪，民间三亿多人拥有四亿多支枪。近年枪支犯罪案件激增，每年夺走的生命数以万计。即便如此，美国人也不肯放弃宪法第二修正案赋予公民拥有枪支的权利。美国在可预见的将来，枪支暴力将继续肆虐，需要用更多无辜者的牺牲，换得起码的生命安全。

美国的价值体系偏重自由和权利等个体主义的诉求，缺乏爱国、平等、公平、谦让等国家和社会层面的集体主义要素。个人意志置于国家利益之上，其结果是社会遭肢解，国家和民族形不成合力。

个体主义文化在行为上的体现是责任和独立。美国的国家历史始于“独立战争”和“独立宣言”。独立意识渗透到生活的每一个角落。幼儿摔跤，家长不扶，自己爬起来；5、6岁孩子拖自己的行李上飞机，中国人曾讶异唏嘘，不知道美国人对独立情有独钟。美国人自己对自己负责，不把自己的命运归作他人的责任。美国人反对依赖，即便富人的孩子暑假也要打工挣自己的零花钱。美国人不愿意麻烦他人，互相帮助、乐于助人不受称道，凭个人努力获得成功才受推崇。

推崇独立的社会，协调人际关系一靠法律，二靠距离。个体主义社会有如鲁迅笔下冬天的豪猪，不聚在一起不能御寒，靠得太近可能刺伤邻居。为减少人际纠纷，人们保持不亲不疏的距离和的不冷不热的客套。美国的人际关系多受利益主导。孩子为家里修剪草坪要付工钱；成年后住在家里要交房租。这个社会不讲“义”和“德”，没有同舟共济的意识，遭遇灾难时，没有中国人熟悉的那种邻里相助，奋不顾身，舍己为人。

美国人主张自食其力，自立自强。求帮助是弱者的行为，等靠要是懒汉的品质，均为人不齿。他们不同情弱者，不赞同许多西方国家实行的高税收和高福利的社会政策。美国只救助在贫困中挣扎的人群。偏保守的美国人认为，如果社会福利和救济机制过于庞大，可能扩大政府的公权力，同时繁殖社会寄生虫。美国家长不替孩子支付大学学费，学生申请国家提供的低息贷款，毕业后用自己的工资偿还。美国学校里有“奖励”优秀学生的“奖学金”，没有“扶助”贫困学生的“助学金”。美国的做法是拔高顶部，带动低端，可惜事与愿违，导致上者越上，下者越下，富者愈富，穷者愈穷的马太效应（圣经《马太福音》：“凡有的，还要加倍给他，叫他多余；没有的，连他所有的也要夺过来”）。我国托底“扶贫”，帮助穷人自立，“造血”而非“输血”，对美国应该有借鉴意义。

独立的个性在政治上表现为反对控制、否定权威。美国人有不信任政府，反对政府的天然倾向。总统隶属特定政党，难以取信于全体人民，支持率常常不足50%。美国政府是个缺乏权威、没有动员力的政府。特朗普和拜登想抵制中国商品，号召购买国货，无人响应。美国人本来就没有多少爱国觉悟，岂能抵抗价廉物美的诱惑？拜登只能在联邦政府规划投资的基础设施项目中，发布法令，强行要求使用美国生产的木材、玻璃、石膏板、光纤电缆等建筑材料。美国老百姓反对权威可以理解，美国政府执政得不到呼应的窘境令人同情。许多国家的政府羡慕中国政府有呼必应的号召力。美国却在国际上带头抨击中国的威权主义，实在叫人摸不着头脑。

人类社会从散居到群居，然后形成城市；由家庭发展至氏族，再到国家；由分立，到共处，最终成为命运共同体。这是历史发展的轨迹，也是人类文明进化的过程。按这个历史逻辑，意识形态和文化的发展方向应该从个体主义逐步走向集体主义和社会主义。

美国的两党制、小政府、选举制、自由经济、三权分立等政治设计，在早期阶段对美国的崛起发挥过积极作用。现在，社会前进了，国际局势发生了根本的变化，美国没有顺应变化，国家制度日益僵化。失去国际领先地位，是辩证法对美国不与时俱进的惩罚。

六

从国家建设的条件看，中国没有美国那么幸运。

首先，我们的国际环境从来严峻。以美国为首的国外敌对势力颠覆我国政权、破坏我国政治制度的企图和努力从未停止。美国在军事上曾屡屡侵犯我国领海领空，我国因不具备抵御其海空装备的能力，只能由外交部提出口头警告，多达500多次。直至尼克松1972年改善中美关系，美国才停止对我领土主权的武装挑衅；政治上，他们支持藏独、疆独、台独、港独，挑动国内反动势力，试图分裂我们的国家；意识形态上，他们借自由、人权之名，利用手中的话语权，发动了一轮又一轮的舆论攻势，排斥他们认知范围以外的“人民当家作主”的实质民主和“共同富裕”的社会主义制度，企图孤立中国；在经济领域，他们主导了一波接一波的封锁和制裁，蓄意遏止中国的发展。中国不得不在国际和国内两条战线上作战。

其次，我们底子薄，起步慢，条件差，国内发展的任务十分艰巨。建设14亿人口的国家，我们需要数以亿计的行政、工商、司法、医疗、教育、科技人才。而70多年前，我国4.5亿人口中，不识字的文盲近90%，大学寥若晨星，初中毕业便算是知识分子。我们在近乎零的起点上满足了基本的人才需求。现有的人才队伍多是矮子中的高个子，将他们中的骨干提升到德才兼备、胜任担当的水平，还有很长的路要走。这个挑战世所罕见。

第三，我们走的是一条崭新的道路，没有前车可鉴，摸索中不免走弯路、犯错误，路途异常曲折。中国共产党用武装斗争夺取了政权，建国时没有治国经验，特别缺乏经济工作经验。毛泽东1959年曾带领一个小组，阅读苏联的《政治经济学教科书》，结合中国实际，研究经济的发展和管理。如何发展农业，如何布局工业体系，如何处理农业、轻工业和重工业的关系，如何兼顾建设和国防。如何平衡政治和经济、物质和精神鼓励，以及后来的市场和计划，政治、经济、社会、生态、精神文明的协调发展，是几代领导人分别遭遇的新课题。尽管按照西方的学习曲线理论，中国已度过漫长的摸索期，学习成本日益减少，回报收益逐渐增加，我们知道，前面的路还长，还将碰到无数新问题，遭遇无数新挑战。

但是，我们有一个无价之宝：人民的大团结。中国人民的大团结是中国理论、制度、道路和文化优势的结晶。

中国以爱国为底线，团结不同政治派别和利益集团，形成广泛的统一战线；以平等包容为原则，将56个民族汇聚成中华民族大家庭；以民族复兴为追求，将党政军民、工农学商、各行各业凝成一股力量；以共同富裕为目标，将数亿分散的个体农民引上集体化、工业化和现代化的道路；以国家整体利益为最高标准，发扬优秀文化传统，化解唯利是图、自私自利、不顾大局等消极因素。人民团结是包括美国在内的无数国家可望不可即的理想，中国实现了。

团结要有目标，否则要团结何益？振兴中华，是潜藏中国人心中一百多年、被中国共产党唤醒的渴望，转而成为共和国公民一以贯之的共同目标。这个目标由最初朦胧的“建设祖国”和“建设社会主义”，经由四个现代化，民族复兴，科学发展，到今天的中国式现代化，一步步清晰化、具体化、深化。在操作层面，中国确定了两个百年目标和四个全面战略布局。几代人为同一个目标不懈奋斗，成就了中国的崛起。

团结要有核心，否则与散沙何异？中国共产党代表中国人民最根本、最长远的利益，其先进分子用无私奋斗和流血牺牲赢得人民的信任和拥戴，理所当然成为民族振兴伟业的领导核心。在中共的示范带领下，忠于人民，服务人民成为全国各社会阶层的最大公约数，使人民的大团结成为可能。中国实行共产党一元化领导，能够系统策划，布局长远，有效防止政权和政策碎片化。中国共产党长期执政，保证国家政策的持续性和稳定性。国家面貌的变化，人民生活水平的提高，增强了人们对共产党的信任。中国共产党大力反腐，从严治党，用自我革命保持初衷不改，人民对共产党越来越有信心。

中国治国效率高的秘诀是共产党的领导和人民的团结。相比较而言，美国有总统无领导，没有方向，没有目标，没有国家战略，国家向哪里发展？两个政党对立，内卷，内讧，内斗，内乱，互相拆台，政府怎么能出效率？

这就是中美两国治国效率的差距越拉越大的核心原因。