6月24日，全英人民进行投票的脱欧公投结果显示，脱欧派占51.9%，而留欧派占48.1%，一时间英镑下跌、黄金上涨、全球市场陷入震荡。各大新闻媒体争相报道，大话英国之脱欧，就连朋友圈中也一直充斥着“脱欧”和Brexit(英国脱欧的英文缩写)等字眼，仿佛经历过这一次公投后英国便不再是欧盟成员国。

但当我们冷静下来从法律的角度分析这一事件，“脱欧”远没有那么简单。现在英国是否还是欧盟成员国?如果选择脱欧，英国需要履行哪些法律程序?以及英国能否违背民意坚决不脱欧等，都需要法律上的分析。

英国脱离欧盟要办手续

英国脱欧早已不是一朝一夕的争议，早在1975年英国就曾举行过关于“英国是否应该留在欧洲经济共同体”的公投。当时几乎所有选区都是以多数票支持留在欧共体，最后的投票结果为67.2%的选民支持留欧。

而在这接下来的41年中，基于英国在欧盟中的高额税负、欧盟其他国家劳动力输入英国乃至外来人口移民等问题，脱欧与否的争议从来没有停息。在2013年初，卡梅伦宣布若保守党能在2015大选中获胜将会举行关于是否脱欧的公投。2015年，保守党赢下大选之后，英国政府向下议院提交并公布了有关“脱欧公投”的议案即“European Union Referendum Act 2015”来规制公投的举行、如何设计问卷等。

公投结束后问题马上来了，现在的英国是否已经脱离了欧盟呢?答案是确切的：还没有，因为英国需要履行其法定程序才能完成脱欧。而对其脱欧法定程序规定的则是《里斯本条约》第五十条。

《里斯本条约》于2007年在葡萄牙里斯本由各欧盟国首脑签署，并于2009年12月正式生效。它在原《欧盟宪法条约》的基础上修改而成，取代已经失败的《欧盟宪法条约》。作为规定和调整欧盟与成员国间关系的基本法律文件，《里斯本条约》对欧盟成员国的退出机制作了专门规定。

第50条是唯一一条和脱欧有关的条款，该条第一款规定，任何成员国可根据其本国的宪法要求决定退出欧盟，正是这一款赋予了英国主动申请退出欧盟的权利。该条第二款明文列出了欧盟成员如欲退出所需的规则、程序及期限。

脱欧法律程序漫漫长路

然而英国到底需要多久才能走完脱欧程序呢?这一答案是不确定的。因为根据第二款规定，英国应当将退欧决定告知欧洲理事会。根据理事会的指南，欧盟应当就退出事宜与该成员国谈判并达成协议。

《欧盟运行条约》第218条第3款规定：欧盟委员会或者负责欧盟外交与安全政策的高级代表应当向理事会提交建议，由理事会决定是否开启谈判并确定谈判代表。

其次，尽管该协议可以由欧洲理事会代表欧盟签订，但其需要满足特定多数的要求。根据运行条约第238条第3款b项规定，特定多数是指理事会成员的72%，并且这些成员所代表成员国人口比例要达到这些国家人口总数的65%。

此外，除了要满足特定多数的要求，该协议还要获得欧洲议会的同意方可订立。如果申请退出一方与欧盟最终未能达成协议，根据《里斯本条约》第50条的规定，从申请退出一方通知欧盟时起算，再经过两年，条约对“脱欧”方停止适用。但这一期限可因双方一致同意而延长。

所以若英国走这条脱欧法律程序，第一种可能性是快刀斩乱麻地在两年之内将所有问题和欧盟达成一致;第二种情况则是面对复杂的“分家”，双方无法在两年之内结束。但是双方以友好的态度将谈判继续进行下去，这个期限可以是无限延长。然而从现实来看，英国脱欧程序永久的拖下去对英国和欧洲都不是明智之举。

最后一种情况则是，两年谈判期满后，双方有未谈妥的部分，欧盟仍然恩断义绝地将英国扫地出门，到时候英国已再无权利为自己争取利益，那可就真是“净身出户”。

公投本身并没有法律效力

一个更具有争议性的问题是，英国到底会不会触发《里斯本条约》第50条下的退欧机制呢?因为该条约一旦触发，没有暂停或终止，是一个不可逆的程序，该条规定英国不管是否和欧盟达成新的双边政治经济关系的协议，都将自动退出欧盟。

面对这样开弓没有回头箭的选择，英国政府必须按照民众公投的意愿选择脱欧吗?或者说脱欧公投结果是否意味着英国政府“决定”一定去脱欧了呢?从法律上讲，还没有!

英国的最高权力机构是议会，公投本身并不具备实际的法律效力，而仅具有建议性质，理论上，英国议会可以无视公投的结果而决定留在欧盟。因此英国尚未“脱欧”。所以法理上看，脱欧公投的结果对英国政府没有法律约束力。英国政府也就没有法定义务来遵守。但是最终让英国选择触发脱欧条款的可能不是刚说的法理，而是政治压力。

英国首相卡梅伦早在今年2月讲话时就提出了以公投过50%多数来触发《里斯本条约》第50条下面的脱欧程序。若政府出尔反尔那以后选民还如何相信他们的政府呢?所以，政府最终依照民意激活脱欧程序是不言自明的。

很难想象英国政府敢忽视公投结果。虽然法律上说的过去，但在政治上却无论怎么都说不过去!所以，英国政府射出脱欧的这一不可回头的箭——激活《里斯本条约》第50条是政治上不可克服的压力，而非法定的义务。

下任首相启动脱欧程序

英国首相卡梅伦在公投的当天就宣布将在10月辞去其首相的职务。6月28日，欧盟领导人峰会在比利时首都布鲁塞尔举行，这是英国公投脱欧后的首次峰会。因为卡梅伦宣布辞职时，曾表示会由继任人启动脱欧程序。因此出席会议的卡梅伦不会启动里斯本条约第50条，展开脱欧程序。

卡梅伦会做的，是在峰会上向欧盟领袖汇报公投结果和英国情况，但不会在简报期间启动退欧程序。这其实是英国政府在利用有权利选择何时触发脱欧程序这一唯一主动权所进行的拖延战略。

与此同时，英国政府的各个智库也在为英国政府出谋划策，例如伦敦政经学院的Frank Vibert教授主张英国政府援引1969年《维也纳条约法公约》第62条第1款下面的情势变迁情况(Fundamental Change of Circumstances)。通过援引情势变迁可以使英国不必严格局限在《里斯本条约》第50条下复杂而苛刻的脱欧程序，从而给予英国更多的选择空间。

然而笔者认为，英国主张公投为情势变迁不符合维也纳条约法公约自身以及其他国际法的规定。因为该条款的条文以否定式、消极性措辞规定了适用“情势变迁”原则的狭小范围，即在一般情况下“不得”援引它作为理由要求废约或退约。“除非”特殊情况下才可援引这个理由。显然，是把“情势变迁”原则视为“有约必守”原则的例外。

所以援引情势变迁必须满足诸多苛刻的法律要求，例如情况必须是当事国所未预见的，此次英国的脱欧公投是英国政府推动的，所以无论如何也不可能满足未预见性这一要求。

令英国脱欧法律程序更为复杂的还有欧盟其余27个成员国的态度以及本国国民戏剧性的要求二次公投等情况。欧盟方面，欧盟委员会主席容克和几位欧盟成员国外长早前表示，英国应立即启动脱欧程序，以减少不明朗因素避免英国脱欧夜长梦多。

英国国内方面，目前已有超过两百万人不满公投结果，而响应在下议院网站上发起的请愿。请愿要求是：希望下议院设立一个规则——如果投票率低于75%，多数意见未达到60%的公投结果，应该举行第二次公投。英国政府目前并未明确回应要求二次公投的意见。

现在除了能确定英国还没有脱离欧盟这一确切答案之外，对于英国几时能够履行完法律程序合法脱欧甚至连英国在未来是否一定会脱欧都是未知的。英国政府面对如此的“内忧外患”，脱欧之路想必一定荆棘密布，真是公投容易，脱欧难!

微信扫一扫，进入读者交流群

献一朵花： 鲜花数量：