一般来说，对外援助是指为了资助国外需要帮助的国家和人民，而对自身资金、货物或服务作国际性转移的一种行为。对外援助早已有之，但直到二战后，才在美国政府推行的战后重建计划中得到大规模发展，进而成为一种重要的国际现象。近年来，除美国政府外，美国的私人志愿者组织、大学、慈善基金会、宗教组织、公司等都加入了对外援助的行列，这使援助主体呈现出多元化景象。其中，尤以慈善基金会的行为引人注目。

　　一、美国慈善基金会及其对外援助活动的界定

　　基金会往往与慈善联系在一起，通常被认为是非企业、非政府的，属于第三部门的机构。学者们从不同的角度对基金会的内涵进行界定。德怀特·麦克唐纳对福特基金会进行调研后指出，福特基金会"就是被一伙人觊觎的大量钱财，这些人都想从中得到一些"[1]。韦弗说，基金会是一个"非政府、非营利组织，由自己的受托人或董事会管理，以维持或援助社会、教育、慈善、宗教或其他活动而服务的共同福利组织"[2]。这两个定义虽然指出了基金会的一些特点，但失之于宽泛。为了给基金会一个较为明确的界定，有的学者干脆使用慈善基金会(Philanthropic Foundations)或私人基金会(Private Foundations)这样的名称来界定基金会。安德鲁斯指出，"慈善基金会是指一个非政府的、非营利的组织，其资金经常来源于个人、家庭或公司，其项目由自己的董事会和领导来管理，通过捐助来维持和资助服务于公共福利的社会、教育、慈善、宗教或其他活动。"[3]1969年，美国改革后的税法区分了公共慈善基金会与私人基金会的关系，规定：教堂、学校、医院、政府部门、由公众支持的慈善机构及其附属机构等不属于私人基金会。美国税局认为，私人基金会的财富主要来源于个人、家庭和公司，公共基金会的资金来源是比较广泛的，可以来源于私人基金会、一般的公众和政府机构或服务费用。[4]从上述定义看，私人基金会和慈善基金会只是称谓不同，并无本质差别。二者都不包含公共基金会，而且皆是非营利组织，不同于以基金会命名、以营利为目的的企业或公司。另外，从组织结构和活动行为看，慈善基金会与教会或私人自愿组织虽同为非营利组织，也都进行捐赠活动，却有所区别。教会和私人自愿组织不具有类似现代公司的组织结构，而慈善基金会则有之。这反映到国际捐赠中就是基金会强调活动的科学性，即找出问题的根源，探索防止问题产生的途径，而不是简单地给予资金方面的援助，教会和私人自愿组织对此却不甚关注。综合上述情况，慈善基金会和私人基金会基本上可以通用。

　　美国慈善基金会诞生于20世纪初期，截止2008年，其数量已达到76545家。[5]其中，很多资金雄厚的大型基金会都参与国际活动。所谓国际活动，一般既包括那些捐赠或资金跨越国界、直接用于资助美国之外的其他国家和地区的活动;也包括那些资金不跨越国界，受惠方却是跨国界的，如为一些国际交流项目提供资助;还包括在本国进行的有关国际项目，如资助美国国内进行对世界各地区的研究和支持美国与国际机构合作等活动。与国际活动相比较，对外援助的核心内涵主要是把一国国内的资金或是货物用于帮助外国和国外的人们，不包含在本国内开展的国际项目。所以，慈善基金会的对外援助活动主要是指把捐赠用于资助美国之外的一些国家和地区，不包括这些基金会在国内实施的国际项目。

　　二 、20世纪以来美国慈善基金会对外援助活动的特征

　　美国是世界上慈善基金会最多的国家。有些慈善基金会从诞生起就从事对外援助活动，而另一些慈善基金会则是先在美国本土进行活动，然后才逐步向海外扩展其活动区域，成为对外援助的参与者。从20世纪初期到现在，历经两次世界大战、冷战和后冷战的时代变革,美国慈善基金会的对外援助始终保持前进的势头。

　　国际政治经济与国际关系

　　第一，参与对外援助的美国慈善基金会的数量和援助金额持续增长，占据重要地位和作出巨大贡献的是资金雄厚的大型基金会。20世纪初期，卡内基基金会、洛克菲勒基金会以及福特基金会是美国私人对外援助的引领者，但它们的外援金额并不高。20世纪50年代以后，这三大慈善基金会的对外援助金额才大幅增长。在1955年，洛克菲勒基金会的捐赠总额是1900万美元，其中约600万美元用于对外援助，卡内基基金会的捐赠总额是720万美元，约150万美元用于对外援助，福特基金会的捐赠总额是5570万美元，约2500万美元用于对外援助;1960年，洛克菲勒基金会有1100万美元用于对外援助，卡内基基金会有960万美元用于对外援助，福特基金会有6500万美元用于对外援助;1966年，洛克菲勒基金会的捐赠总额是4180万美元，其中1900万美元用于对外援助，卡内基基金会的捐赠总额是1330万美元，其中150万美元用于外援，福特基金会的捐赠总额是3.56亿美元，其中1.18亿美元用于对外援助。[6]1968年美国基金会中心收到的彼得森委员会(Peterson Commission)的报告指出， 1967-1968年间，大约2.21亿美元用于支持国际活动的资金来自基金会的捐赠，其中17家大型基金会支出占全部捐赠额度的82%。[7]20世纪90年代以后，一些新成立的大型基金会如比尔和梅琳达·盖茨基金会(The Bill and Melinda Gates Foundation)、大卫和卢卡西·帕尔德基金会(The David and Lucile Packard Foundations)以及一些新创立的中小型基金会如费斯恩坦基金会(The Feinstein Foundation)、 田中纪念基金会(The Tanaka Memorial foundation)、西德尼·科姆梅尔基金会(The Sidney Kimmel Foundation)都涉足对外援助。这使得美国慈善基金会的对外援助金额有相当大的增长。1998年，美国慈善基金会的对外援助金额是18亿美元，是1990年的两倍多，到2001年增长到33亿美元，翻了将近一番;在2001-2003年期间，其每年的外援金额大约是30亿美元，与2001年相比略有下降;2005年，慈善基金会提供了38亿美元的外援金额。[8]

　　第二，慈善基金会对外援助的方式是多样化的。有些慈善基金会以一些专业性的机构和组织作为中介，把物资提供给这些中介组织，再由这些中介组织分配给受援国。盖茨基金会、威廉和弗罗拉·休利特基金会(The William and Flora Hewlett Foundation)、帕卡德基金会及便是如此。2003-2004年间盖茨基金会提供的资金从1.03亿美元增加到8.43亿美元，其中7.53亿美元捐赠给了全球疫苗和免疫联盟及该联盟的金融分支机构即疫苗基金。[9]基金会这样做的主要目的是实现对外援助的专业化。有些慈善基金会发展一些本地的非政府组织作为合作伙伴，把这些组织看作是援助的接受者。福特基金会、凯洛格基金会(The W. K. Kellogg Foundation)、麦克阿瑟基金会、查尔斯·斯图尔特·莫特基金会(The Charles Stewart Mott Foundation)、卡内基基金会和索罗斯基金会常常采用这种方式。还有一些慈善基金会资助进行国际活动的美国国际机构。例如，莉莉基金会(The Lily Foundation)就给予在发展中国家活动的美国私人自愿者组织以物质支持。1998年，所有慈善基金会总援助的42.7%和援助金额的39.7%给与了海外的接受者，其余的直接给了在海外活动的美国的国际机构。[10]

　　第三，美国慈善基金会帮助受援国在各个领域建立美国式的机构和制度。卡内基基金会从成立之初起，大力资助一些英联邦成员国建立图书馆、教堂和学校。一战后，洛克菲勒基金会资助布鲁塞尔大学的医学院和成立"北京协和医学院"。二战结束后，慈善基金会推动一系列国际医学、社会科学、文化、艺术、技术和农业机构在受援国建立。冷战结束后，美国慈善基金会资助转型国家建立新机构。如，索罗斯基金会资助座落在布达佩斯的中欧大学，梅隆基金会(Mellon Foundation)资助布拉格的经济研究和研究生教育中心。福特基金会、索罗斯基金会和皮尤慈善信托(The Pew Charitable Trusts)资助匈牙利的经济研究所、塞尔维亚的经济发展中心和市场研究所。这些机构的建立和运行基本遵循美国方式，表现出明显的"西方化"风格。慈善基金会也资助一些诸如外国人到美国学习和交流等短期项目，但这些项目在某种程度上也是为实现建设长期性制度服务的。因为在另外一个国家建立一些机构和制度是需要得到政府的配合甚至是支持的，而在这项制度建立之前，尚没有国家精英能真正理解其运作的奥秘。慈善基金会为了在国外建立美式的机构和组织，往往会首先资助一些政府官员和教育家亲自到美国的学校和研究机构进行调研，这种最节约的投资带来的巨大回报就是推动制度从美国向国外转移。为了保证这些机构运作，基金会还资助一些在本国国内拥有工作的学者到美国学习，鼓励这些人完成学业后回国继续以前的工作，并在工作环境和设备等方面给予一定资助。可以说，随着慈善基金会对外援助活动在全球的扩展，美国的一些政策随之转移到了全球更多的国家和地区。

　　总之，美国慈善基金会的对外援助活动总体上呈扩张趋势，从数量、资金到活动领域和活动方式都在不断更新变化，不论是广度还是深度都有很大程度的加强，其影响是极其深远的。

　　三、 美国慈善基金会对外援助活动的动因分析

　　美国慈善基金会凭借其雄厚的经济实力，以其全方位和多元化的工作方式，在对外援助领域扮演着重要角色，并已逐渐发展成一个强有力的行为实体，其对外援助活动的动因是多种多样的。

　　第一，基督教清教传统以及在其影响下的宗教文化使得美国慈善基金会自愿进行对外援助活动。美国是一个移民国家，早期移民到北美大陆的多是英国清教徒，他们是在乐善好施的基督教教义熏陶下成长起来的一代。当他们在北美大陆遭遇生活困难的时候，曾经受到来自母国英国的各种慈善捐赠帮助。这些新移民自身的宗教信仰和后来的这种生活经历使他们继承了母国的慈善思想，并对美国的文化产生了重大影响。美国许多慈善基金会的创始人和高层管理人员都是虔诚的基督徒。洛克菲勒本人是基督教浸礼会成员，对洛克菲勒基金会起到重大作用的弗雷德里克·T.盖茨也是一名虔诚的浸礼会传教士。莉莉基金会的伊莱·莉莉(Eli lilly)夫人及其先生是公圣会的成员。如果说基督教信仰是慈善思想的渊源的话，那么，从19世纪至今长盛不衰的基督教传教运动在一定程度上刺激了慈善活动向国外的扩展，基督教的医务布道和教育布道方式更是为对外援助提供了现成的途径。另外，受宗教文化的影响，美国形成了一种谴责守财奴的社会风气，这也使得富人热衷于捐赠。卡内基基金会的创始人卡内基围绕着一个"富人应该耻于死后富裕"的信念，把"提高和传播知识"作为基金会活动的宗旨。宗教力量的鼓舞和驱动，不但在美国国内催生了很多慈善基金会，而且使援助落后国家和地区成为慈善基金会完成自身使命的一种方式。洛克菲勒基金会在非洲和拉丁美洲防治黄热病、在巴西防治疟疾、在埃及防治疟疾、资助防病疫苗的成功研制，成功地控制了疟疾和黄热病。洛克菲勒基金会发起能够提高农产品产量的农业改造运动，并在墨西哥成功繁育出八个优质的杂交玉米品种。20世纪50年代，洛克菲勒基金会联合福特基金会、米尔班克纪念基金(The Milbank Memorical Fund)和凯洛格基金会将"绿色革命"项目向全球推广。所有这一切，都源于基金会贡献自身资源建立一个更美好世界的愿景与信念。

　　第二，以自由主义为核心内容的美国政治文化也使得慈善基金会乐意作政府的帮手。美国政治学家罗伯特·达尔说："美利坚是一个高度注重意识形态的民族。只是作为个人，他们通常不注意他们的意识形态。因为他们都赞同同样的意识形态，其一致程度令人吃惊。"这种意识形态就是自由主义，即崇尚自由、民主、个人主义等价值观。在这种思想的影响下，美国慈善基金会可以不经过政府的同意，率先在国外进行对外援助。一战后，自由主义信仰成为美国外交的政治文化基础，被美国的政治精英所接受。这为慈善基金会的对外援助提供了思想基础。二战结束后，二战期间在政府机构工作过并有管理经验的一些人成为美国慈善基金会董事会的领导人和主要成员。福特基金会的第一任会长保罗·霍夫曼(Paul Hoffman)和洛克菲勒基金会的会长迪安·腊斯克(Dean Rusk)在战争期间和战后履行对政府的承诺，为美国在国际体系的领导地位服务，让国际慈善事业成为显示美国政策优越性的一个工具。随后的日子里，基金会和政府官员经常交叉，这为政府与慈善基金会在对外援助领域共同合作提供了现实基础。洛克菲勒基金会和卡内基基金会积极参与战后美国的欧洲重建计划;福特基金会参与美国与苏联争夺"第三世界"控制权的斗争，将其海外项目集中在中东和东南亚，通过开展培训与研究，使培训宗旨更加明确化，即是为了在海外直接或间接推进国家利益。这为减少共产主义者的渗透和宣传充当了很好的助手。20世纪90年代，慈善基金会在苏东地区活动的动机就是让共产主义彻底崩溃，代之以自由民主。如索罗斯基金会和福特基金会给俄罗斯的非营利部门提供各种资金和项目援助，以此来推进民主的发展。如同美国的对外政策是现实主义和理想主义的结合一样，慈善基金会的对外援助是在自由主义意识形态驱动下把在全球范围内实现国家利益放在首要位置。

　　第三，经济利益也驱使美国慈善基金会积极参与对外援助。在美国，比较大的慈善基金会往往是由比较著名的企业家创建并管理，如盖茨基金会的发起人和决策者是微软的创始人盖茨和巴菲特，福特基金会的背后是强大的福特汽车公司。虽然慈善基金会目前已经从法律上摆脱了捐赠家族的影响，但是其董事会主要还是由商业巨头组成。这意味着慈善基金会仍然控制在大企业手中，不可避免地成为企业实现利益的重要渠道。慈善基金会对提高农产品产量的农业援助运动，就伴随着美国企业巨大的经济利益。有资料显示，在20世纪30年代，洛克菲勒就已经联合美国的农业巨头嘉吉公司在拉美收购了大量土地，1947年，洛克菲勒建立国际基本经济公司，专门投资于农业领域。由于提高农产品产量的方式是培育杂交种子，而杂交种子的典型特征就是繁育能力差，下一代比上一代的产量会低很多，因此，农民必须每年购买新种子，而这些种子的专利权都掌握在美国跨国工业公司手中。在全球范围内进行慈善活动是美国一些大企业家塑造企业公益形象、吸引消费者的一种手段。西方学者伯曼(Berman)认为，洛克菲勒、福特和卡内基这三大基金会在20世纪初期集中资助亚非拉地区的有限几所大学并不是为了满足大多数人的需求，而是考虑自身的利益。从长远看，基金会选择资助的一两所学校会比其他未被资助的学校好得多，这样的话，基金会可以因为资助而获得更多。其收获之一是为捐赠者的公司赢得一个积极而伟大的形象。在互联网时代，对于一个大企业来说，最大的危险不是受到一个国家的制裁，而是在消费者的眼里失去信誉。资本家仍旧需要依靠基金会的慈善活动来美化公司和自身形象，达到谋取经济利益的目的。

　　四、 结论

　　20世纪以来，美国慈善基金会不断增加对外援助，取得了很好的效果。就客观而言，在某种程度上帮助了受援国的发展，但正如葛兰西所言，在一个社会，统治阶级的世界观向整个社会传播的最有效的方法不是通过暴力，而是让大多数公民从思想上认可它。推演到国际层面，霸权国家通过教育、说服的方式让大多数民众接受它所宣传的世界观，比通过国家的暴力机器强迫民众接受更为有效。由于慈善基金会是美国文化和思想的集中代表，它们对外援助活动的扩展，在某种程度上可以控制知识和思想的创造和传播，并影响人类认识世界的方法。西方著名学者奥奴弗(Arnove )和皮内德 (Pinede)认为，就基金会在教育方面的活动而言，它们可能已经是传播帝国主义的一种新的形式，其目的是要维护或加强国际体系的权力或特权。尽管这些基金会宣布它们直击人类问题的根源，从事改良活动，但它们本质上是维护造就不平等与不公正的社会经济体系。还有学者认为，在慈善基金会的影响下，美国的一些规则将代替受援国的规则，而受援国的文化遗产会逐步遭到践踏，文化遗产被践踏的结果是社会的瓦解。简而言之，慈善基金会凭借其拥有的财富、战略和知识优势，其对外援助是促进受援国变革的催化剂，在客观上帮助受援国的同时，也增强了美国权力对国际秩序的控制强度。从当前趋势来看，这种情况在未来仍将持续相当长的时间。

　　注释：

　　[1][3] David F. Freeman, The Handbook on Private Foundations,Washington: Seven Locks Press，1981，p.2,p.2.

　　[2] Weaver Warren and George W. Beadle(eds.)， U.S Philanthropic Foundations: Their History Structure Management and Record , New York：Harper &Row Publisher,1967，p.39.

　　[4] Ann E. Person, "Maximizing the Value of Philanthropic Efforts Through Planned Partnerships Between the U.S. Government and Private Foundations , May1.2009， see http://mathematica-mpr.com/publicatio ... hilanthropic_efforts.pdf.

　　[5] Foundation Center, "Foundation Growth and Giving Estimate,2011",see http://www.fdncenter.org/gainknowledge/research/pdf/fgge11.pdf.

　　[6] Edward H. Berman , The Influence of The Carnegie ,Ford and Rockefeller Foundations on American Foreign policy: the Ideology of Philanthropy ,Albany :State University of New York Press ,1983, pp.34-35.

　　[7] Joseph C. Kiger，Philanthropic Foundations in the Twentieth Century ,Westport: Greenwood Press,2000,p.132.

　　[8][9] B.Chervalier, "American Philanthropic Foundations: Emerging Actors of Globalization and Pillars of the Transatlantic Dialogue",see http://siteresources.worldbank.org/DE ... Policy_Paper_English.pdf.

　　[10] Soma Hewa and Darwin Stapleton(eds.),Globalization，Philanthropy，and Civil Society: Toward a New Political Culture in the Twenty-first Century, New York : Springer, 2005,p.104.

　　(作者单位：山西大学政治与公共管理学院)

原题：20世纪以来美国慈善基金会对外援助的特征与动因分析
 

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