11月18日，美国宣布不再将以色列在约旦河西岸建设定居点视为“违反国际法”，这一表态变更了美国40多年来有关定居点问题上的传统政策，也是继承认耶路撒冷为以色列首都、支持以色列吞并叙利亚戈兰高地后，特朗普政府做出的第三次中东政策大反转，也再次践踏了国际法准则和联合国相关决议精神，无疑将成为中东和平进程的新障碍。

据CNN等报道，美国国务卿蓬佩奥当天表示，“在认真研究了法律辩论的方方面面后……在约旦河西岸建立以色列平民定居点本身并不违反国际法”……美方认为关于定居点的问题应由以色列法庭裁决，宣称以色列建立平民定居点违反国际法“不能推进和平进程”。蓬佩奥强调，美国政府不就任何具体定居点的法律地位发表任何意见，这一新政策也不涉及约旦河西岸地位问题，不会为其他领土争议创造先例……不会损害以色列和巴勒斯坦之间的最终和平协议。

1967年6月5日，以色列发动闪击战摧毁埃及、约旦和叙利亚空军力量，随后相继攻占埃控加沙地带、约控东耶路撒冷和约旦河西岸，以及埃及西奈半岛和叙利亚戈兰高地。同年，以色列在被占领土开启所谓定居点建设，巩固占领成果。1978年戴维营协议签署后，以色列归还西奈半岛并拆除所有定居点。2005年以色列又撤出加沙并放弃全部定居点，但是，仍保留着在戈兰高地和约旦河西岸的定居点，并继续出台各种优惠政策激励以色列人移民定居点，变相控制和蚕食被占领土。

根据美以于1949年加入的《日内瓦第四公约》，占领国不得将其部分平民转移至被占领土；2004年国际法院明确指出，以色列在包括东耶路撒冷在内的巴勒斯坦被占领土建立定居点“违反国际法”。事实上，除东耶路撒冷外，以色列政府也多次承认约旦河西岸的“被占领”法律地位。但是，在将定居点前途纳入最终地位谈判议题的同时，以色列又不断扩建定居点，使其成为引发以巴对立与流血冲突的病灶之一，也人为地设置了实现以巴和解乃至中东和平的障碍。

美国对以色列的诞生、安全与强大提供了关键性和战略性支持与保护，但是，双方国家利益并非完全重合，并导致美国的亲以扶以总体政策时紧时松、时进时退。在定居点问题上，美国40年间经历了卡特、里根、老布什、克林顿、小布什和奥巴马等不同时期的曲线变化，但主基调是不支持扩建定居点。卡特政府认定定居点“违反”国际法；里根政府纠正为“不合法”但并非“非法”，这一表述被后续美国政府所继承。老布什政府曾因以色列扩建定居点而拒绝提供贷款担保；克林顿政府曾试图以提供先进战斗机换取停建定居点；小布什政府允许根据人口自然增长扩建定居点；奥巴马政府不仅敦促放弃定居点，还于2016年放行谴责非法扩建定居点的安理会2334号决议。

由此可见，美国定居点新政已颠覆较为保守与稳健的传统政策，为以色列扩建定居点大开绿灯。此前，特朗普政府打破前任保持22年的耶路撒冷地位政策，支持耶路撒冷为以色列首都并改迁美国驻以大使馆，关闭巴解组织驻美代表处并切断大部分对巴援助，而且首次支持以色列对戈兰高地的吞并主张，公开支持违反国际法，鼓励通过武力与战争方式夺占主权国家领土。特朗普政府连续出台的中东政策体现了他不按常理出牌、颠覆建制主义的执政风格，也表明他在中东和平进程持续受阻后先破后立，试图以冒险方式打破僵局而积累外交遗产。

特朗普政府不惜牺牲国际法原则和联合国宪章精神，不惜牺牲巴勒斯坦人核心利益并伤害阿拉伯和伊斯兰世界的情感，以冒天下之大不韪的决绝变更政策，也是服务于美以大选需要。民调显示，采取强硬亲以政策，特朗普可以获得福音派选民支持以及犹太财团资助，同时力挺宣称将主权扩大到约旦河谷的以色列总理内塔尼亚胡以便他赢得议会选举并成功组阁。在美国福音派选民和以色列右翼国民眼中，所谓约旦河西岸只不过是诞生了圣经的“犹地亚和撒玛利亚”，是上帝赐予“选民”以色列人的“应许之地”。

美国翻脸毫无疑问引起以色列鹰派力量欢呼，引发联合国、欧盟、巴勒斯坦和大多数国际舆论的质疑与抨击。这一鼓动战争与暴力、激励丛林法则和弱肉强食的粗暴做法，不仅使特朗普政府的所谓“世纪协议”彻底破产，也将更加阻碍中东和平进程的重启。以色列一旦仗势欺人永久保留被占领土定居点乃至吞并约旦河西岸或戈兰高地，不仅中东永无宁日，犹太人因历史悲惨遭遇而获得的国际同情也将被透支殆尽。

马晓霖（浙江外国语学院教授、西溪学者〈杰出人才〉）

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